从机构改革看政企关系的变化

   国务院机构改革方案实施已近一年。从政府经济管理职能的角度看，这次机构改革的中心任务，一是把综合经济部门改组为宏观调控部门，二是在大部分竞争性行业确实实现政企分开，三是加强执法监管部门。结合新机构到位并运行一年的情况，考察由本次机构改革带来的政企关系的变化得失，不是一件没有意义的事。
    
    微观意义上的政企关系
    
    人们已习惯于把政府所有与经济活动有关的行为都称之为宏观管理或宏观调控,这是一种错误。其实,政府的经济管理职能可以分为宏观调控、微观管理和微观管制三方面。
    宏观调控的对象是作为宏观总量的国民经济,一项宏观经济政策影响力之广,几乎能波及到每一个微观经济主体甚至每一个公民。因此宏观意义上的政企关系是一种间接关系。
    微观管理是政府代表国家站在出资者立场上依靠行政命令或直接参与市场的方式对微观经济主体实施的一种内部管理,主要指国有资产运营管理、部分社会公益事业和部分城市公用事业的投资和直接管理活动。微观管理的主体大多为地方政府，而公共企业的职员都具有国家公务员的身份。
    微观管制则是政府站在完全中立的立场上，依据法律法规对微观经济主体实施的一种外部限制和监督，它包括经济性管制（市场准入和特定产品定价）、社会性管制（产品质量、污染排放及劳动安全等标准的设定）以及反垄断和反不正当竞争管制；
    由此可见，微观管理和微观管制体现的是微观意义上的直接的政企关系。而且微观管制又是政府最常见最繁杂的行政行为。计划体制下，政府成立大量的产业主管部门在几乎所有的产业(其中大部分为竞争性产业)领域从事微观管理活动。随着改革的深入，大部分政府微观管理活动将被取消,竞争性产业的组织和协调应逐步过渡给市场或企业自愿加入的行业组织(协会、商会)。而大量被节约下来的行政资源应该用来充实和加强政府的宏观调控和微观管制,尤其是历来缺乏认识和不被重视的微观管制。
    
    本次国务院机构改革对政企关系的调整：进展与不足
    
    1． 进展方面。本次机构改革根据精简、统一、效能和权责一致的原则，在建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系方面确实取得了空前的进展。主要表现在以下几个方面：
    ──把综合经济部门改组成了宏观调控部门。如将国家发展计划委员会（原国家计委）的职能定位在"负责研究提出国民经济和社会发展战略、规划、总量平衡、结构调整的宏观调控调控部门。"而把国家经济贸易委员会职能定位在"负责调节近期国民经济运行的宏观调控部门。"为此这两大部门在某些职能上也作了重要调整，例如把制订产业政策和调整产业结构等职能移交给了国家经济贸易委员会。
    ──调整和减少了专业经济部门。如在邮电部和电子工业部的基础上组建信息产业部；把煤炭、冶金、机械、国内贸易、化工等部改为由国家经济贸易委员会管理的国家局，将它们的行业主管职能完全剥离出去，使政府与国有企业的关系调整为："政府按投入企业的资本享有所有者的权益，向企业派出稽查特派员，监督企业资产运营和盈亏状况；负责企业主要领导干部的考核、任免。"从新三定方案来看，这些专业经济管理部门实际上是走向行业协会的一种过渡形式。其内设机构和人员编制的大幅度削减也表明了本届政府在政企分开问题上的强硬态度。
    ──加强了执法监管部门。如由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部；组建劳动和社会保障部；把国家环境保护局升格为正部级单位；在国家医药管理局、卫生部药政局及国家中医药管理局的基础上组建 国家药品监督管理局等。
    以上举措都表明，本次机构改革在宏观调控、微观管理和微观管制三方面行政资源的合理配置上迈出了坚实的一步。各机构三定方案的制定和实施也较顺利。实质性的政企分开预计明年初即可完成。


    2.不足之处。相对于本次机构改革的深广程度来说，前期的调研和行政组织法律等准备工作显得有些仓促，以至于某些决策有悖于本次改革的精神，同时也遗留下了一些短期内无法解决但在一定程度上会给机构改革带来负面影响的问题。这主要表现在以下几个方面。
    ──纺织总会和轻工总会本来已不在国务院系列，让它们向行业协会过渡是上一次机构改革已经解决了的事情，这一次却使它们回到政府行政系列，确实出乎意料；再如有色金属总公司分解为三个大型集团公司，是国有企业改革的题中之意，看不出有成立有色金属局的必要；建材局在屡次机构改革中都保留下来也是令人费解的现象。
    ──在各专业部门大力改革和削弱的有利条件下，不应解散而是应充实国有资产管理部门，如成立国有资产管理委员会，代表国家统一行使国有资产保值增值的职能。令人失望的是，本次改革使中央一级国有资产和国有大型企业的管理陷入混乱局面。插手这一块的有财政部的产权登记部门、有国家机关事物管理局、有国家经贸委、有对外经济贸易合作部、有人事部甚至还有国务院办公厅。大型企业稽查特派员是一种外部监督制度，它并不介入企业的内部治理结构。那么现在谁作为国有产权的代表进入到企业的治理结构中去呢？这个问题没有解决，本次机构改革就不能说是成功的。
    ──非竞争性行业如铁路、电信、邮政、广播、电视、城市公用事业如何政企、政事分开，如何通过国有独资公司或政府公司制度来规范这些企事业单位的经济行为，本次改革没有触及。而谁都清楚，这些行业存在的问题决不亚于竞争性行业里国有企业所面临的问题，而且都是消费者极为关心的问题
     ──机构改革和政府组织机构的调整都应该纳入行政法制化的轨道，即必须由法律来产生政府机构，通过法律把政府机构的行为规范化。我国的情况则相反，是先有行政机构，再由行政机构来产生法律。由此而来的法律必然失之公正，而且在法律产生之前，相关行政机构的行为得不到制约，很可能有损相对人的利益；此外该机构还可能被随意调整甚至撤消。本次改革也不例外，没有修改药品管理法而产生新的药政机构"国家药品监督管理局"；没有出台电信法而产生政企尚未分开的电信管制机构"信息产业部"；国土资源部与劳动和社会保障部等新机构也面临类似问题。
    这里有必要特别讨论国家经济贸易委员会的行政性质问题。由于经国家济贸易委员会除近期国民经济运行的宏观调控职能外，还接管了由部改为局的工业部门的经济调节、生产运行、投融资导向、技术进步、军工配套、进出口以及监督管理国有大型企业等微观管理职能。因此它活象一条"人鱼"，上半截是日本"通产省"，下半截是80年代的国家经委。作为"通产省"，行政指导是它的基本行政行为；作为国家经委，它则可以发布行政命令。在行政法学上，行政指导是非强制性的，相对人不服从，无须承担法律责任；相反，有误导效果的行政指导则必须对因此受损的相对人负赔偿责任。行政命令是强制性的。以往由经济综合管理部门施行的行政命令的作用范围是国有（营）企业，但在非国有企业已占国民经济大半壁江山的今天，如果没有明确的职能划分和严格的法律界定，如何能控制它将行政命令的触角伸向非国有经济呢？国家济贸易委员会随时都可能跨越宏观和微观的界限，随意使用行政指导和行政命令，由此给企业造成经济损失。这个问题不解决，本次机构改革必然马失前蹄，无功而返。下文要讨论的"行业自律价"问题便能说明这一点。
    
    今后政企关系之间可能产生的主要矛盾
    
    如上所述，随着大部分竞争性产业主管部门的削弱，政府微观管理的重心应该转移到国有资产权益的维护和对非竞争性或模拟竞争性产业的直接控制等方面来。同时，包括这些产业在内的所有产业的各种类型的企业，今后更多要打交道的，是那些得到进一步加强的具有行政执法监督

权力的微观管制部门。政企之间这种直接关系的转变，尤其在磨合时期，不可避免会产生某些新的矛盾或使原有的矛盾更加突出。


    1. 在微观管理方面，矛盾之一发生在国有资产的逐级代理者之间，其焦点是企业剩余索取权和经营控制权的分配。这种矛盾会因目前国有资产多头管理的局面而加剧；矛盾之二发生在那些政企紧密结合的公共企（事）业（如中央电视台、中国邮政、中国电信等）身上。由于这些公共企（事）业的性质和经营行为缺乏法律规范，在这些单位及其竞争者和消费者之间的利益平衡问题上，政府的处境会很尴尬。
    2. 在微观管制方面，矛盾之一来源于某些产业的行政管制立法不足（如电信法、证券
    法、药品管理法等），这一方面使管制部门缺乏执法依据；另一方面又为管制部门行政违法（越权、滥用权、不作为及违反程序）提供了条件。前者损害消费者利益和公共利益，后者损害相对人利益。矛盾之二来源于许多不合理的法律条款未能及时修改，这同样会影响执法效果和损害相对人利益。
    3. 政企（事）联盟对行政管制的干扰。以往某一行政管制机构在对违法企业行政执法时，常常会遭遇到企业主管部门和其所在地地方政府的干扰。这种干扰有时甚至有法律的依据，如水污染防治法就规定，当环保部门决定关闭某严重超标准排污企业时，必须证得该企业主管部门或综合经济管理部门的同意。在政企不分的情况下，企业和其主管部门是利益共同体，它们一致对付管制机构是必然的事情。这一次机构改革，虽然许多行业主观部门转变为专业经济管理部门，不再直接管理企业，只从事行业指导性管理。但它们与企业之间"旧情"依在，在企业求援的时候，它们很难袖手旁观。不但依然可能帮助企业逃避或减轻行政法律责任，甚至还有可能创造出一项新的管制政策，置管制机构于不顾。我们举一个近期发生的事例来说明上述观点。
    
    说明上述问题的一个"故事"：行业自律价
    
    今年7月24日，国内最大一家羊绒生产企业到国家经贸委政法司宣传处递交《关于恳请国家经贸委加强对制止无序竞争、规范市场秩序宣传工作的建议》以及本企业与另12家大型工商企业联合起草的《制止恶性竞争、规范市场秩序推动工商联手、实现共同发展》的呼吁书，请求国家经贸委审核后在媒体公开发表。国家经贸委三位有关领导分别在7月27日、8月7日和8月11日作了批示，均认为不但要大力支持该项宣传活动，而且要发动委管国家局、中介组织、重点企业（商产业政策司）制定一个更详细的方案，持之以恒，抓出成效。这个更详细的方案就是国家经贸委于8月18日发布的《关于部分工业产品实行行业自律价的意见》。之后，作为价格主管部门的国家计委和国家经贸委委管国家局陆续在建材、冶金等行业联合制定以行业平均生产成本（系行业少数令头企业的加权平均成本）为基础的行业自律价，要求行业内企业不等低于此成本销售本企业产品，并制定了相应的监督制裁措施。
    虽然故事还在进行，但它却足以反映两大宏观调控部门做法的一些不妥之处：
    1. 行业自律价本是一些市场份额很高的大型国有企业的"价格卡特尔"行为，有阻碍竞争的"串谋"嫌疑。两委不但不对其进行反垄断调查，反而主动介入，违反经济学常识地在所谓"产业集中度高和产业结构矛盾不突出"的行业实行自律价，欲置中小型企业于死地，难免有失公正，是"助纣为虐"也。
    2. 实际上，以低于成本价格销售商品，图谋扩大市场份额从而破坏市场秩序的正是那些行业令头企业。果真想维护竞争，受害企业就应该诉诸于《价格法》和《反不正当竞争法》，由此两法授权的行政执法机构负责调查处理。两委的介入，可以说一是滥用职权（计委），一是越权（经贸委），与"贵族企业"上演了一出"狐假虎威"的闹剧。作为反不正当竞争法执行机构的国家工商行政管理局由于"权威"不足，则乐得"袖手旁观"。


    3. 许多中小企业低价倾销其积压产品，本是一种退出市场的合理行为，并没有违反价格法（见该法第14条第2款），如果要求它们按大企业的平均成本销售产品，势必将其挤出市场，使其处境更遭。由此而造成的社会成本明显地大大高于企业提起反不正当竞争诉讼的成本。因此两委的介入是"捡了芝麻丢了西瓜"。
    4. 行业自律价的基础是行业内少数主要生产企业的的加权平均成本。很显然，政府不可能获取企业真实的成本资料，因此，由各主管局计算并公布的行业自律价缺乏真实性，从而很可能成为维护垄断的"幌子"。
    5. 由于协议企业之间相互监督的成本太高，"价格卡特尔"往往很快就解体于协议企业的私下违约，政府出面来支持这种事情，真可谓"吃力不讨好"，留下笑柄。
    
    若干建议
    
    1．加快行政法制化建设的进程。目前最迫切的是改革部门立法的传统，建立确实能体现各利益集团利益的立法制度。在此基础上尽快出台急需的新法律，同时抓紧补充、修改和淘汰大批有明显缺陷的法律法规。尤其是要使国家机构组织、职能、编制、工作程序尽早法定化。
    2．政府应当自觉将微观经济管理的范围收缩到最小程度（只限于国资管理、公共事业管理）。因而必须明确委管国家局的设置只是一种过渡形式，时机成熟即予以撤消，不一定非等到下一届政府。
    3．行业自律是行业协会的事情，而真正意义上的行业协会只有在委管国家局等行业主管或准主管部门撤消之后才有可能由企业自愿组织起来并发挥作用，研究制定商会法因而也成为政府的一个重要任务。
    4. 高薪养廉是公务员制度建设中最关键的环节。在减少政府行政违法行为方面，高薪养廉所产生的效益，远大于道德宣教和目前形同虚设的监督制度所产生的效益。精兵简政辅之于高薪养廉，才会造就出一个高效、廉洁和公正的政府。