行政法领域遗留问题解决方法研究

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　　一、集中问题

　　(一)行政诉讼案件收案少

　　据笔者统计，从1996年到2014年上半年19年的《最高人民法院公报》所刊登的所有案件中，行政诉讼案件只有80个。作为对下级法院审理案件有指导性作用的公报刊登的行政案件少，全国的受理的行政案件少是主要原因之一。在现实的司法实践中，地方法院的行政案件受理数目也“捉襟见肘”。

　　2007 年至 2012 年，全国法院审结一审行政案件数量分别为：100683 件、109085 件、120530 件、129806 件、136367 件、128625 件，案件数量长期在十万至十二万之间徘徊①。德国是一个人口只有八千多万的国家，但其行政法发展历史久远，行政法十分发达。1999年的德国，其52个普通行政法院年平均结案数目为4000件，全国行政案件结案数目为211497件。②而省级行政单位如何呢?东部沿海城市广东省，2012年全广东省全部法院受理的行政案件一审案件为7683件，但是只占到全省法院受理一审法院的1.19%。但这还是比1987年开始受理行政案件以来增长了五十几倍的结果。

　　(二)抽象行政行为缺少有效的管制

　　1.具体行政行为的判定问题

　　现行《行政诉讼法》中规定，只有具体行政行为才可以成为被诉对象。在司法实践中，有许多被诉行政行为披着抽象行政行为的外衣，实质却属于具体行政行为，这样的案件在审理中往往会出现判决不明的情况。是否是具体行政行为直接关系到案件是否可以立案审理，因此行政行为的判定也是很重要的一个问题。虽然2014年全国人大常委会通过的《行政诉讼法》修正案中，将被诉行政行为为“具体行政行为”改为“行政行为”，但在案件具体审理时由于被诉行政行为的复杂性，行政行为的判定也非“泾渭分明”。

　　《公报》2006年刊所载建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案，本案的诉讼对象为江苏省泗洪县人民政府分管副县长的电话指示，这个案件的争议焦点就在于该电话指示是否属于可诉对象。现行《行政诉讼法》规定，只有具体行政行为才可以成为被诉对象，那什么是具体行政行为?行政法将其解释为对相对人产生权利义务关系的行政行为为具体行政行为，因为行政行为的复杂多样性，并没有做出具体的外延的规定，只指出具体行政行为概念的内涵，遇到具体情况具体分析。因而导致对是否是行政行为的认定出现“仁者见仁，智者见智”的问题，一审法院认为被告所作行政行为不是可诉对象，驳回原告诉讼请求。二审法院认为一审法院认定错误，被告的电话指示直接与原告之间产生权利义务关系，应当属于具体行政行为，是可诉对象，责令一审法院重新审理。

　　2.行政法律及法律文件的监管问题

　　我国从1993年开始对地方性法规进行备案审查，但效果并不明显。一是由于负责备案审查的专门委员会成员自身专业知识有限;二是要备案审查的地方性法规太多，专门委员会成员工作量过饱和。现在地方人大每年制定法规多的时候1800多件，少的也有700多件①，如到1997年6月，有的专门委员会对1994年报备案的法规还没有审查完。而像如公安局、财政局、药品监督管理局等部门制定的行政规范性文件却只是进行备案。所以，在现实的司法实践中出现行政法律性文件间的“打架”现象也不足为奇。地方性行政规定与宪法、刑法、担保法、药品管理法、公益事业捐赠法等的案件也层出不穷。试想作为裁判断案最终依据的法律之间如果对同一问题的规定出现背驰，而这种现象得不到解决，后果会很严重。如果地方政府利用制定行政性法律文件的机会随意扩大自己的权利，影响甚至左右司法审判，将会严重损及社会公正。

　　3.行政审判结果执行难

　　2010年7月17日，陕西省榆林市横山县波罗镇山东煤矿与波罗镇樊河村发生了恶劣的群体性械斗事件。陕西省国土资源厅拒绝执行陕西省高级法院及陕西省榆林市中级法院的生效判决是这起事件的导火索。陕西省国土资源局以开展“协调会”的行政形式最终否决了陕西省高院的判决。2011年河北省安平县政府收到河北省高级人民法院下达的判决书后，接下来两年时间都以各种借口消极执行要求其撤销错误行政行为的判决。放眼全国，目前我省法院仍有未结执行积案6万件，由于执行不到位引发涉诉上访的占上访总数的30%。而其中未得到执行的行政案件也占有不小的比重。其中政府及其办事单位拒绝执行法院判决的情况更是在建设法制政府，创设法治国家的当今显得更为刺眼。

　　其凸显的问题是致命而严重的。首先司法权不足以威慑行政权力。陕西省国土厅，作为国家的行政机关，公然拒绝执行行政审判，“依法行政”变成了摆设。行政单位官员的权利膨胀显露无意，甚至有企图僭越法律的趋势。行政意志与国家法律哪一个地位更高，他们用行动作出回答。强硬的“官本位”是对正常法律秩序的公然挑衅。美国联邦最高法院波斯纳法官曾说：“终审权就意味着我的判决永远是正确的。我之所以享有终审权不是因为我判决正确，恰恰相反，我判决正确是因为我享有终审权。”司法权享有对争议的最后决断权力，是司法权的权威所在。权力彼此制衡结构下，司法权正是以此制约行政权，除此之外别无他物。一旦抛却对司法权威的认可，行政权就堕为脱缰野马，无所忌惮。《行政诉讼法》第六十五条明确规定了拒不履行判决的各项制裁措施，而这一切在陕西省榆林市成为空谈，久拖三年判决不能被执行，法院责令行政机关履行判决无果，却反被行政机关召为协调会的座上宾，亲历否认司法判决的一幕，司法权和行政权两权相遇，司法权毫无权威，无法威慑行政权，民告官——行政诉讼法律制度已陷绝境，无处可退其次法院不能承载解决行政纠纷的重责。20余年前，中国确立行政诉讼制度获得国内外一片赞誉，誉之为昭示宪政之功的伟举。法院依照行政诉讼法，承载解决行政纠纷之重责，堪其责吗?为了革除行政诉讼实施中的诸多问题，最高人民法院多次颁行司法解释重申保障公民、法人、其他组织的行政诉权之重要意义，责令各级法院不得变相剥夺原告诉权，然而，诉之如何?胜诉亦如何?陕西“判决门”中的法院已在法治道路上倾尽己力，司法权在目前国家治理结构中，相对强大的行政权而言，已经是最软弱的权力，作为社会冲突减压器的法院在目前体制下，根本无法摆脱地方行政权力对自己的遏制。被行政机关拐劫的法院如何能承载解决行政纠纷的重责?一个更为揪心的问题是，“还有谁能担当之?”

　　二、建议

　　(一)建立行政法院

　　作为最高人民法院的直属下设机构，不同于人民法院的民事庭、刑事庭等等，如同国务院下属审计部门的地位一样，作为专门法院进行司法工作。下面是我们对专门行政法院的结构设计。

　　1.特殊的人事及组织构成

　　要成立专门的行政法院，首先就要解决的是人事构成问题。人是所有因素里最能动、最重要的因素，因此解决人事问题是首当其冲的。行政法院成立之初，可先由原本人民法院负责行政案件的人员暂时负责，然后经过筛选，必须是具备行政法、行政诉讼法专业知识的专门人员，最后直接编入新的行政法院编制。

　　要解决人事问题，其次要解决的是法院的结构问题。笔者认为，如果是专门法院，那就应当打破普通人民法院结构模式的束缚。首先行政法院是最高人民法院的下设机构，独立于各级人民法院，整体设两级，一为市级，一为省级。在法院内部，可分设不同的审判庭。根据我们对《公报》的统计，我们认为可以以行政机关的种类对审判庭进行分类：人力资源与社会保障部门相关的案件占了很大比例，由于高校作为被告的行政纠纷与人力资源问题有关，也列入该庭审理范围，同时案件数量最多的是与土地问题，住房和城乡建设部门相关的案件，这几类案件与民生联系紧密，人力资源、社会保障、土地、住房等都属于社会主义民生问题，因此也可归入同一审判庭的审理范畴，可以暂时称为民生审判庭;其次比较突出的问题还有工商部门以及知识产权相关部门，海关、税务部门以及安全生产部门，这些案件都属于社会主义经济的范畴，与我国经济系统紧密相关，因此可以归入一个审判庭，暂称经济审判庭;其余的案件内容比较分散，但是数量同样较多，也需要一个审判庭，包括人民政府、公安部门等，除去之前的问题，其余的都由这个审判庭负责，我们暂时叫它综合审判庭。

　　除了法院的常设人员，由于行政案件的专业性要求比较高，比如专利授予纠纷，这种案件就需要其相关领域的专家提供意见，因此还可以聘用一些客座专家，在案件审理时给出咨询意见。由于行政案件所涉范围庞大，所需的专家数量也比较多，因此可以参考行政机关自身所聘用的专家进行签约咨询来节约成本。这样相较于对行政纠纷中出现的多种情况及特点缺乏敏感性的普通法院，专门的行政法院更能应对自如，有所突破。

　　2.特殊的审判方式

　　谈及审判方式，笔者认为可以借鉴西方的陪审团制度，陪审团制度是原英国殖民地居民为了与英国王室抗争所产生的，是民主制度的表现。而行政法作为对政府权力的限制，更为了保护公民的合法权益不受政府非法侵害，陪审团制度用于行政诉讼具有其合理性。我国现有的合议庭制度也是陪审团制度的另一种表现形式，但是合议庭的作用并没有将陪审团应有的作用体现出来，我们建议设立行政法院，那么与之相适应的陪审团制度也要建立起来。

　　在进行行政案件诉讼审判时，我们可以组成一个陪审团，组成人数根据案件难易程度变化，总体为3到7人，陪审团人员应当由与案件无利害关系的公民担任，陪审团人员的筛选应当根据案件情况不同而变化。在审判时，法官与陪审团之间相互制约，法官判案不可以脱离陪审团，但陪审团也没有最终审判决定权。采用陪审团的方式无疑可以加大案件审判的公正性，但是由于这种方式成本高，耗时久，因此以我国目前国情看并不普遍适用，因此可以只在不服一审判决提出上诉的案件中使用。当此机制发展成熟到一定程度再普遍适用，并且由行政案件延伸到刑事及民事案件。

　　不过，我们认为西方国家之所以使用陪审团制度，以美国为例，主要是因为其法律渊源大部分属于不成文法，规范性法律文件比较少，我国是成文法国家，法律文件很多，因此在适用时才会出现适用错误的情况。要避免这种情况，我们还应当适当减少法律的数量，多以原则性的东西进行规范，这样虽然加大了审判难度，但也更符合社会公理，陪审团的作用也就更好的体现出来了。

　　3.特殊的立案程序及审判程序

　　为了解决行政案件诉讼难的情况，根据最新修改的《行政诉讼法》，我们可以简化立案程序，比如修正案中提出的口头接受诉讼请求等。为了进一步方便文化程度不高的、或者经济困难的公民，法院内部也可以设置法律援助机构，为不懂法的人们提供法律帮助，畅通救济渠道。

　　(二)黑名单制度

　　在西方国家，由于其征信体系已经相当完备，黑名单制度已经非常成熟，有影响力的如世界银行的供应商“取消资格制度”和美国药品领域著名的FDA黑名单制度。虽然我国的征信体系还不成熟，但是作为舶来品的黑名单制度在引入我国后已经广泛地得到运用，国务院大多部委均开过黑名单，比如教育部制定的高考作弊黑名单和违规高校黑名单，商务部针对侵犯知识产权的企业黑名单，工信部制定的食品企业黑名单，安监局制定的安全生产黑名单等等。⑥将此制度应用到行政法领域也未尝不可。由地方建立的省级行政法院构建信用公示平台。信用之于无论是政府、企事业、部门单位还是个人都是从事社会交互活动所必须的。在行政法院作出行政判决后，法院执行庭也积极辅助执行，并且给予了适当的宽限时间的情况下，如果行政案件当事人还是消极履行审判结果，行政法院应将其列入本地区的“信用黑名单”并对其提出警告。“信用黑名单”设置应当与当地权威的媒体共同合作，比如报纸、网站等。如果行政案件当事人在行政法院提出警告后宽限时间还是在本可以履行审判的情况下拒绝履行，当地媒体和行政法院的官方网站则可以对全社会会进行公示并存档。行政法院也应当对失信社会成员进行存档，设置黑名单查询系统，便于社会成员进行查询。当然，如果执行当事人在行政法院给出的合理期限内积极执行了行政审判的决定，行政法院也当为其全面删除不良信用记录，毕竟这样设置的最终目的还在于促进行政审判结果正常执行。司法部门对其消极的信用评价势必影响被公示着的银行信用、商事合作信用甚至日常交往。毕竟在这样一个追求诚实守信的社会，谁也不愿意与没有信用更何况是司法信用的人合作交往。

　　(三)公益行政诉讼与大众媒体作用

　　法律援助制度，是国家设立的法律援助机构为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律制度。法律援助是现代国家的一种法律保障制度，旨在消除因经济能力和个人条件不平等而产生的法定权利实际不平等现象，从目前我国的立法情况来看，法律援助的案件范围是特定的，除刑事案件和民事案件外，还包括了请求发给抚恤金、救济金及请求国家赔偿的行政诉讼案件。⑦公益行政诉讼是为公益目的提起的诉讼，且原告面临的是强大的行政机关，需要在不谋求自身利益的情况下花费时间、精力乃至费用等求得公益的维护，因此，理应成为法律援助的对象。建议在公益行政诉讼制度确立后，将公益行政诉讼纳入法律援助范围。公益诉讼即为不方便、没有钱、不敢告的普通民众提供法律援助。在专门的行政法院应当设立一个专门的咨询服务处，接待来访民众，为其解答行政诉讼方面的问题。对于经济困难的咨询者，专门行政法院应当提供免费的诉讼律师，并免除诉讼费用。网络的发展与手机、电脑等多媒体设备的普及方便了普通民众的生活，我们更可以利用这个便利条件方便行政法律活动。普通法院或者专门行政法院应当构建便民服务平台，专门为利用多媒体手段进行咨询的民众提供合适的法律服务。而对于拒绝执行行政审判结果的案件当事人，要求执行方可以求助于媒体，对其行为在社会中进行曝光。以外力促使行政审判结果得到执行。