行政与行政法

　　行政法，顾名思义是关于行政的法。行政法上所说的行政，其特定的含义指受特殊的法律规则的、特定历史阶段的公共行政，主要指行政机关的组织管理活动，即形式意义上的行政。

　　一、行政与行政法

　　行政法，顾名思义是关于行政的法。行政法上所说的行政是一个复杂的问题，有其特定的含义，可概括为：是公共行政，受特殊的法律规则支配。是特定历史阶段的公共行政，主要指行政机关的组织管理活动，即形式意义上的行政，由于现代社会的复杂性，某些实质意义上的行政也受行政规则支配。

　　行政法并不以国家公共行政为限，行政机关以外的公共组织所为的公共行政活动也在行政法的调整范围之内 。

　　在法国，行政法被认为是调整行政活动的公法。行政法首先是公法的组成部分，其次是公法中专门调整行政活动的部分。

　　在英美国家，行政法被认为主要是“控制行政机关权力的法律” 。英美的行政法观是由其制度所生成，与其法律不分公法、私法，注重程序问题的传统相吻合。

　　所谓行政法是调整行政活动的法规规范的总称，它主要规范承担国家行政权力的组织，行政权力的活动以及对行政权力后果如何补救，其目的在于实现依法行政，确认或建立行政法律秩序 。

　　其包含的含义为：行政法的核心是对行政权力的控制，是规范承担行政权力的组织、行政权力的活动、以及对权力行使的后果进行补救的法律，目的在于实现依法行政，确认或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序，依法行政是行政法的基本原则，是贯穿所有行政法规范的核心，是行政法的精神。

　　二、行政法基本概念与特点

　　(一)基本概念

　　所谓行政法，是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。

　　它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。

　　控权贯穿行政法制度的全部，从控权期间分析，行政组织法属事先控权，行政行为法、行政程序法属事中控权，行政监督法属全程控权，行政救济法属事后控权。

　　(二)特点

　　行政法在形式上没有一部完整的法典，而是由分散于宪法、法律和法规等为数众多的法律文件中的规范组成。

　　实体法与程序法没有明确的界分，有关行政活动的法律规范，往实体和程序规范同在一个法律文件之中，就整体而言，行政法规范更多的是程序规范，而且程序规范占主导地位。例如2011年6月30日颁布的《行政强制法》，全法71条，程序性规范高达50余条，占绝大多数。

　　行政为所欲为与行政法规范之间联系密切，不可分割。在法国，行政法是在行政法院的判例的基础上发展起来的，抽去判例，法国就无所谓行政法 ，脱离了行政诉讼这一基础，行政法无从产生。

　　三、行政法基本原则

　　行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念的准则。

　　1、合法性原则

　　又称依法行政原则、法治行政原则，指的是行政机关的一切行为都必须遵守法律，依法而为，受法律的约束。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　　我国行政法依法行政原则移植于德国，英国称之合法性原则。1993年，应松年老师提出法律保留、法律优先、法律优位 。

　　法律保留：重大事项由法律规定，《立法法》第九条绝对法律保留事项：犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项。

　　法律优先、法律优位：指行政机关必须遵守现行有效的法律。

　　例如1997年公安部《计算机停息网络国际安全保护管理办法》(公安部33号令)规定的部分内容，被2005年《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十八条规定所涵盖，因此，在法律适用上，应优先适用《治安管理处罚法》。

　　2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施刚要》，明确指出依法行政的基本原则。

　　2、比例原则

　　比例原则，又称合理行政，源于德国法的原则。目前，英国也在采用此原则，称之为合理性原则。指的是所有行政活动，尤其是行政机关根据裁量权作出的活动，都必须符合理性，公平公正对待、同等情况同等对待。

　　此原则强调行政机关手段和目标成比例，设定目标时要考虑手段的必要性要求，只有目标没有手段，必将导致不择手段 。实施手段时要考虑适当性要求，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当。

　　当多种手段并存时，应从轻到重的选择适用。还要考虑经济性的要求，考虑到投入和产出的关系，行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式，有损害结果时，要遵循最小损害原则。

　　3、程序正当原则

　　行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

　　程序制度的核心是理性，包括工具理性、沟通理性，司法主要是工具理性，其解决的是技术问题，立法、决策是沟通理性，解决的是民主问题。

　　4、信赖保护原则

　　又称诚实守信原则，德国强制有法依法，无法依承诺，不能出尔反尔。法律的重要目标就是安定性，不能因为少数人的利益，牺牲多数的利益，也不能因多数人的利益，牺牲少数人的利益。

　　体现在我国行政法中，就是指行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;行政机关规定或决定一旦作出，不得轻易更改，确因国家利益、公共利益必须改变时，必须有充分的法律依据、遵循法定程序，还应当给予权利受损的人补偿 。

　　5、效率原则

　　提高行政效率，积极履行法定职责，禁止不作为或者不完全作为。遵守法定时限，禁止超越法定时限或者不合理延迟。尽可能减少当事人的程序性负担，节约当事人的办事成本 。《行政许可法》第二十六条规定。

　　效率性是现代社会法治的要求，2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施刚要》中，明确提出高效便民的要求，行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

　　6、权责统一原则

　　又称责任行政原则，指国家行政机关必须对自己所实施的行下活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担责任。违法或不当行使行政职权时，应当依法承担法律责任，是行政赔偿制度的理念基础。

　　作者：孙雪英 来源：文化研究 2014年12期