行政法初探

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　　随着社会法领域越来越多的法律法规颁布，社会行政法作为部门行政法的分支开始受到关注。文章对社会行政法的概念进行概要辨析，讨论了社会行政法的范围并指出相关领域存在的问题。

　　一、社会行政法概念辨析

　　我国行政法及政治法学届对“社会行政法”这一概念早有论述，由于研究角度不同加之学科间个别领域界限的模糊，“社会行政法”在不同语境下也各有所指。现就当下几种主要观点加以梳理并确定本文所要探讨的社会行政法的概念内涵。

　　(一)市场经济条件下的社会行政法

　　经济基础决定上层建筑，行政法是适应经济发展而发展起来的，要从行政法历史发展的顺序着眼于政府职能变迁来定义其内涵和使命。持这种观点的如清华大学公共管理学院的于安教授，市场经济条件下，行政法经历了自由行政法、社会行政法、经济全球化行政法三个历史类型。在市场的自由竞争阶段，不提倡政府对个人竞争的干预，政府的作用限于对合法财产、人身自由、契约关系的消极保护，“秩序政府”就是对这种政府的描述。

　　19世纪后期，自由行政法向社会行政法转型。一些学者认为，社会行政法是为克服市场缺陷，维护社会公平正义的行政法。社会行政法意义上的政府职能是积极职能和消极职能的统一，又是以维护社会公平正义为首要和本质特征的。①这一意义的社会行政法中公民权利也分为自由权和公法受益权。社会行政法的适用范围极大突破了传统行政法的范围甚至模糊了公法与私法的界限，“无论全国性的还是地方性的公共服务组织及其运作有关的活动都构成行政活动，故根据其性质，都属于行政法院的管辖范围”。②

　　(二)社会治理新模式与社会行政法

　　这种论述基于政府外部环境及自身理念、结构、功能的变化将行政法在中国的发展概括为三种形态：以“国家行政权——公民自由权”为主轴;以“国家行政权——自由权和社会权”为主轴;以“公共行政权——自由权和社会权”为主轴。划分依据是行政权力主体结构的交替延展。具有代表性的学者有中南大学江必新、邵长茂。他们从国家任务、行政主体、行政行为方式的社会化等方面阐述了社会行政法产生的缘由和路径。

　　(三)部门行政法意义上的社会行政法

　　部门行政法是规范调整一定行政部门或领域内发生的国家行政关系及监督行政关系的法律规范总称。部门行政法也称行政法分论，包括政治秩序维持、生活条件改善、经济政策实施三类。这一概念下，社会行政法是就“生活条件改善”这一领域出现的问题进行分析，通过行政任务的细化、规范化为行政法学界和实务部门进行理论研究、解决问题提供素材。具有代表性的有华东师范大学张淑芳，她认为，社会行政法是调整有关特定社会关系并解决特定社会问题以实现社会过程的行政法，包括社会福利、社会救助、社会安全和社会权益等问题。③

　　本文所要探讨的社会行政法就是部门行政法分类下的一个子系统。

　　二、社会行政法的界定

服务行政与“福利国家”理念的兴起使行政法的格局发生了深刻变化，与这种社会国家的理念相适应，行政运行模式及行政法也发生了变化。1938年，德国学者厄斯特福斯多夫提出了“生存照顾”的概念，他认为现代人口生存模式下，个人无法仅依靠自身所拥有的生活资本生存下去，必须依赖公共服务的提供，国家因此负有广泛照料人民“生存照顾”的义务，但他没有明确指明生存照顾的范围。

今日，当民众及学术界无不认为国家应是服务全民的“服务国家”……由狭义的治安行政到有对价性质的公用事业服务，到完全由国家单方面提供之救济服务……都可以包括在现代“服务国家”的服务范围之内。④依笔者看来，社会行政法体系应包括以下几方面：

　　(一)有关社会福利的社会行政法

　　社会福利制度和政策是社会文明的重要标志，社会福利水平，是衡量一国国民生活的重要标尺，政府在完善社会福利行政方面责无旁贷。

　　建国以后的很长一段时间，中国都没有形成系统的社会福利行政体系，1998年中央政府机构改革和社会保障制度改革，逐步确立了民政部作为中央社会福利行政中枢的地位，地方民政体系逐渐确立起来。但区以下的福利行政仍是薄弱环节。与欧美国家包罗万象的社会福利制度相比，我国的社会福利给付水平整体过低，还处于补缺型的政策体系阶段。法律、法规过于概念化造成政府在执行福利措施时裁量空间过大或者无法可依。⑤

　　(二)有关医疗保障服务的社会行政法

　　1998年12月，国务院发布《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决议》，标志着我国城乡医疗改革进入全面发展阶段。目前，我国已建立由“城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗以及城乡医疗救助”构成的基本医疗保障体系，大体实现了对城乡居民的制度覆盖。在管理方面，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险多数由社会保障部管理，新农合由卫生部管理，各有一套完整独立的管理系统。

　　医疗保险实施四十多年来，在改善居民生活水平的同时，解决了居民患大病时的高额医疗费用问题，充分体现了社会公平原则。但医疗服务改革不能完全适应市场经济的利益机制，因此必须纳入国家社会行政法律体系加以保护。然而它还没有一部统一的“医疗保险法”来规范，尽管国务院颁布了《决定》和《社会保险费用政教暂行条例》，但仍处于较低层次，无法适应社会保险发展过程中的应变性、前瞻性以及统筹性。⑥这些问题的解决亟待国家加快出台相应法律规范政府的医疗改革。

　　(三)有关劳动就业的社会行政法

社会就业是社会成员从事劳动获取报酬的生存、发展活动，当人类发展到社会化大生产阶段后，社会就业关系到人类生存的基本条件和要求。现代意义的劳动不仅具有经济意义也是劳动者参与经济活动、获得社会的承认和尊重的基本手段。当前激烈的就业竞争和劳动力市场人力资源分配不均匀、就业信息不对称等因素决定了就业不仅是个人问题，也是社会和政府的责任。

因此，将有关劳动就业的法律法规作为社会行政法的范畴是合理的。⑦我国在劳动就业方面的法律法规已形成一个相对完备的系统，2004年4月26日，中国发表《中国的就业状况和政策》白皮书，指出，中国政府实行积极地就业政策，确立了“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的就业方针。政府在积极采取各种有效措施，千方百计增加就业，扩大就业规模，在完善公共就业服务体系、促进下岗失业人员再就业、建立职业培训体系、维护农民工就业权益等方面做出了巨大的贡献，充分显示了了社会主义中国特色就业模式。

　　(四)有关社会保险的社会行政法

1986年六届全国人大通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》，第一次明确提出“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等制度，统一纳入了社会保障体系。1999年国务院发布的《社会保险征缴暂行条例》，扩大了覆盖范围，使保险制度从劳动保险发展为社会保险并逐步走向国家主导与社会各方共担责任的阶段。

2001年，劳动和社会保障部颁布行政规章《社会保险行政争议处理办法》。经过多年的发展，我国形成了以行政法规、地方性法规、部门规章等法律文件和相关政策体系。2010年十一届全国人大十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》，进一步强化了政府责任，明确了社会保险行政部门和社会保险经办机构的职责，使社会保险建设全面进入法制化的轨道。

　　(五)其他社会领域的社会行政法

社会行政法程度上是以社会法为存在基础的，而社会法的定位及范畴在国内甚至国外也是争议颇大的问题。贾有土教授认为，社会法是“为了解决许多社会问题而制定的有关各种社会法规的总称，用以保护某些特别需要扶助人群的经济生活安全，或是用以普遍促进社会大众的福利”。豔也有学者认为“社会法”并非特定化的概念，有关其基本内涵的界定，也是仁者见仁。

豖社会行政法的内涵是以保护公共受益权的法律法规为核心而不断丰富发展的，作为社会保障内容的社会救济、优抚安置也属于社会行政法范畴。此外，笔者认为调整教育、科技、文化、体育、环境领域的法律法规属于社会行政法。科技、教育、体育、文化的进步，环境的保护不仅是政府的责任，也是社会中每个个体权益实现的基础。随着经济社会的发展，政府在这些方面的责任将会越来越大，而相关的社会立法也要与实践跟进，形成相对完善的社会法律体系。

　　作者：马成刚 曹斌斌 来源：法制与社会 2013年27期