域外行政执法与刑事司法衔接

　　在当今社会，行政执法主体的执法范围已经扩展到了社会的各个领域，而且行政权具有专业性、扩张性等特点，所以在行政执法中经常会遇到超出行政法的归制范围需要追究刑事责任的情事。以美国和法国为代表的两大法系的行政执法与刑事司法衔接机制对我国的法制建设有一定参考意义。

　　一、行政执法与刑事司法衔接的定义

　　行政执法与刑事司法衔接是指行政执法主体将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件和线索移交给刑事司法主体，刑事司法主体将刑事司法过程中发现的涉嫌行政违法的案件和线索移交给行政执法主体的双向协作机制。行政执法主体根据法律授权采取的管理、许可、处罚等行为称为行政执法行为，行政执法主体主要是各级政府机关。刑事司法行为是指对触犯刑法需要追究刑事责任的犯罪行为采取的立案、侦查、逮捕、起诉、审判、刑罚执行等一系列行为，刑事司法主体包括侦查机关、公诉机关、审判机关等。行政执法权与刑事司法权存在着相同之处和不同之处，相同之处在于“行政权的运作目的在于保障国家法律法规得到遵守，而侦查权的首要目标也是以刑罚法规的具体实现为目的的”[1]，不同之处在于“从目的价值来看，在司法权和行政权的区别中，司法权的目的价值在于追求合法性，行政权则追求合目的性”[2];两者在行政执法与刑事司法衔接领域取得交集。

　　二、域外行政执法与刑事司法衔接的概况

　　在大陆法系国家“为了实现实体正义，检察机关有权要求行政执法主体提交其在行政执法过程中获得的可以做为刑事证据使用的任何信息或材料。” [3]在英美法系国家，具有相关性的信息或材料一般都具有证据资格，除非其属于证据法上的排除范围，所以在这些国家很少有人关注行政程序中获得的证据进入刑事程序的合理性和可行性问题，一个基本原则是，“行政执法主体在一个有效的行政调查中当然可以获得刑事证据，并在刑事诉讼中使用。”[4]

　　在域外行政执法与刑事司法衔接的实践中，也存在着行政机关与侦查机关“共同调查”的情形： 一种是“联合调查 ”。例如欧盟国家为了使行政程序中获得的证据能够进入刑事程序，而采取的行政机关和侦查机关“联合调查”的方式。在“联合调查”中，侦查机关起主导作用，行政执法主体听从调遣，按照刑事程序法的规定进行。第二种是“联合执法”。例如在我国台湾地区侦查机关与环境机关、税务机关等行政执法主体经常进行“联合执法”，台湾法院在一起关于警察机关与税务机关“联合执法”的判决中认定，“警察与税务稽查人员在未取得被搜查人同意且未持搜查证的情况下，搜查并扣押涉案物品违反了刑事诉讼法的规定，即使事态紧急，也应在事后3日内向法官报告，此种情况下所搜集到的物品的证据能力值得怀疑。”[5]第三种是“平行调查 ”，例如在美国环境犯罪案件的办理中，由于行为人可能同时触犯刑事法律和行政法律，所以行政机关和侦查机关可以同时开展行政调查和刑事侦查，两种同时开展的程序中获得的证据可以共享。

　　三、美国的行政执法与刑事司法的衔接机制

　　(一)美国的行政执法机构

　　作为美国行政执法机构建立基础的联邦宪法是授权制宪法，联邦宪法的权力来自各州的授权，各州在自己保留的权力内自行制定宪法，所以各州行政执法机构权力划分、行使方式也各不相同。上述情况就导致美国各地的行政执法与刑事司法的衔接机制与联邦的行政执法与刑事司法的衔接机制也大不相同，我们只能从联邦的角度来探讨美国的行政执法与刑事司法的衔接机制，才可能有所借鉴。美国行政执法机构有行政执法权的主要有财政部、内政部、国土安全部、司法部、商务部、劳工部、农业部、运输部、能源部、卫生和公共服务部等。在美国，《联邦证据规则》对所有主体收集的所有证据材料都适用，因此，行政机关在行政程序中收集的证据材料如果想进入刑事程序作为刑事证据使用就必须符合《联邦证据规则》的规定，并不得属于证据排除规则的适用范围。在证据的收集和运用上，美国联邦最高法院一贯立场是：行政证据的取得不必严格遵循正当程序，可以根据行政程序的特点、个案具体情形适当放宽正当程序的要求。

　　(二)美国刑事侦查机构

　　美国的警察和检察机关都拥有侦查权，值得一提的是，美国行使侦查权的政府部门繁多，是典型的警察国家，这不仅体现在警察机构和人员的数量上，更体现在警察的绝对权威上。美国警察信奉的格言是“宁愿面对12个人，也不愿面对4个人”，意思是说宁愿“先下手为强”开错枪被刑事指控，在法庭上面对12名陪审员，也不愿意“后下手遭殃”被人开枪打死后躺在棺材里被4个人抬着，因为美国的主流民意是认同和拥护警察在执法时拥有绝对的权威，作为社区民意代表的陪审团一般也是站在警察一边的。美国的联邦警察分属司法部、国土安全部、邮政管理局等，执法范围是全国，美国联邦检察机关与联邦司法部合署办公，其下属的联邦调查局是专门的侦查机构。在全国各州，虽然有不同的设置，但总体来看，警察机关承担主要的侦查工作，检察机关监督、指导警察机关的侦查工作。在实践中，应公民的要求，检察机关也会直接行使侦查权，这是因为一方面在宗旨上，检察官被视为民众的代理人，应当为民谋福利;另一方面，更加现实的原因在于“检察官是民选产生的，如果忽略选民的要求，将不利于检察官的连任”[6];最后从价值观念出发，警察机关以被告可能有罪为出发点，对被告采取侦查措施，以此承担维护社会治安的责任，“而检察官则必须提出更高质量的证据在法庭上将被告定罪，以显示检察机关的公信力，使法院的诉讼程序得以进行，以维护社会公义”[7]。

　　(三)普通行政执法与刑事司法的衔接机制

　　所谓普通行政执法与刑事司法的衔接机制，是指行政执法机构发现犯罪线索后要从本机构移交给外部机构。下面，以美国联邦环保局为例，来探讨这种普通行政执法与刑事司法的衔接机制。美国联邦环保局的行政执法官员进行例行的行政督查，对有可能刑事处罚的行为，转交给司法部直接提起刑事起诉或者转交给司法部下属的联邦调查局进行侦查。两者的区别在于犯罪事实是否清楚。如果犯罪事实清楚，美国联邦环保局就将案件直接移交给作为美国国家公诉机关的司法部或其下属的检察官办公室;如果只掌握了初步的涉嫌环境犯罪的线索，需要进一步查清犯罪事实的，则移交给作为侦查机构的联邦调查局。联邦调查局有权侦查的环境犯罪，包括非法处置有害废弃物、向水体内非法排污、非法进口限制或禁止类化学品。除此之外，美国环保局有权将环境违法案件移交司法部提起民事诉讼，而且提起民事诉讼的案件比率高于提起刑事诉讼的案件比率。出于可能损害当地的经济发展与就业方面的顾虑，不同地方的检察官的执法标准也不尽相同，有的检察官对当地企业实施的环境犯罪怠于提起刑事诉讼，例如，如果某地就业率下降，对该地企业的刑事起诉就会减少。看来选择性执法和地方保护主义也并非中国的特产，自我标榜“法律就是上帝”的美国也难逃窠臼。

　　(四)特殊行政执法与刑事司法衔接机制

　　所谓特殊行政执法与刑事司法衔接机制，是指行政执法机构内设刑事侦查机构，行政执法机构发现犯罪线索后要从本机构的一个内设部门移交到另外一个内设部门。下面，以美国联邦食品药品管理局为例，来探讨特殊行政执法与刑事司法衔接机制。1991年在“仿制药丑闻”①的警醒下，美国食品药品管理局成立内设的犯罪调查署，专门从事食品药品化妆品违法犯罪行为的预防打击工作，其任务是对触犯《反篡改法》、《食品药品化妆品法》以及其他相关法律的犯罪行为进行侦查。

　　美国联邦食品药品管理局的其他行政执法部门，发现涉嫌食品药品犯罪的线索后，要及时通知犯罪调查署的探员;犯罪调查署的探员到场后会对现场的证据情况、是否涉嫌犯罪、犯罪情节轻重的情况进行综合分析，形成一个预判。如果预判的结果表明，线索所涉及的情事已经违反了《联邦食品药品化妆品法》、《联邦反篡改法》，需要追究刑事责任的，犯罪调查署的探员将接管该案件的调查工作，正式启动刑事侦查程序;美国联邦食品药品管理局的技术设备专家、测谎仪专家、计算机物证技术员将接受探员的调遣，配合调查工作，相关的证据材料也都在探员的控制之下。在类似于美国联邦食品药品管理局的本身配备刑事侦查力量的联邦执法机构，一旦在行政执法过程中发现涉嫌犯罪的，刑事侦查程序就取得了优先权，包括人力、物力、财力在内的行政执法资源都将为刑事侦查活动服务，以保证刑事侦查程序的顺利开展。美国采用这种衔接机制有其自身的考量：首先，凡是本身配备刑事侦查力量的联邦机构，说明该机构的执法领域的专业性较强、行政违法和刑事违法的界限不易厘清、不论何种性质的违法都会对社会的管理秩序和公民的权利造成严重的损害，需要集中公权力进行震慑和制裁。其次，美国的社区文化带有尊重警察权威的基因，由刑事侦查在一定范围内统领行政执法可以促进案件的快速、准确的进入到刑事起诉程序。再次，美国的刑事侦查人员一般要经过行政执法部门的长期历练和严格的岗位适应性培训后，其中的佼佼者才能成为刑事侦查人员。可以说美国的刑事侦查人员在公职人员中是一个相对“高大上”的群体。

　　四、法国的行政执法和刑事司法衔接机制

　　(一)法国的行政执法机构

　　法国实行总统制与内阁制相结合的行政组织体系，其中中央政府共有17个部，有行政执法权的主要包括：内政和权力下放部、司法部、环境部等，每个部的名称基本上反映了各自管辖的事务。值得注意的是，部分行政执法部门如税务机关、竞争委员会、海关、环境部、打击欺诈委员会、劳动就业监察委员会都拥有一定的刑事侦查权。

　　(二)法国的刑事侦查机构

　　法国的刑事侦查由检察机关、司法警察机关和预审法官共同实施。警察中承担拥有刑事侦查权的主要是司法警察，包括：司法警察、助理司法警察、法律授予一定司法警察职责的行政警察。根据刑事诉讼法的规定，发现犯罪确认刑事违法行为是司法警察的一项特有职权。法国没有独立的检察机关，检察官分级配属法院，由司法部管辖，与法院“坐着的法官”相对应，检察官被称之为“站着的法官”;检察机关具有的法律监督和保证国家法律统一实施的职能。《法国刑事诉讼法》规定：司法警察在检察长指挥和监督下开展初步侦查，具体包括保护和勘查现场，搜查扣押有关涉案物品，传讯一切可能的知情人。检察长可以要求这些司法警察收集一切能够证明案件事实的证据。以偷税案件为例，当税务行政执法人员在日常的征税过程中发现有偷逃税款的情事，按照法律规定可能构成犯罪，这时他要报告分区内的检察官，同时通知税务机关本身配置的税警。检察官接到报告后，就在法律程序上开始了行政执法向刑事司法转变的过程，税警在检察官的指挥下开展初步侦查，搜查扣押有关物品，传讯一切可能提供事实情况的人，并制作讯问笔录。在搜集了相关的证据后，进入由法官主持的预审程序。预审程序是法国刑事诉讼程序中的正式组成部分，也是初步侦查之后的正式侦查。在从程序和实体两方面进行审查的基础上，预审法官会根据证据情况作出移送违警法庭、移送轻罪法庭、移送起诉庭和终结诉讼的裁定，前三种情况由检察机关提起公诉。

　　(三)法国行政执法与刑事司法衔接中的双重司法监督

　　出于对行政诉讼的恐惧， 法国的各个行政机关在执法过程中谨小慎微，力争做到全程公开，方法之一，充分利用信息系统，将行政处罚的案件公布在互联网上，方便公民的监督，当然检察官也可以通过这些网站看到行政案件的办理情况，客观上为检察官监督行政机关是否依法行政、是否存在应该移交刑事案件而没有移交的情况，提供了便利条件。在法国的衔接体制中双重司法官进行了双重监督，检察官对有案不移、案件初查的过程进行监督，预审法官对案件的正式侦查进行监督，并能够根据案件情况决定案件最终是走向刑事诉讼程序(包括何种刑事诉讼)还是停止诉讼。在整个过程中，行政机关在行政法院、检察官、司法警察、预审法官的多重制约下，自由裁量权较小，而且对司法官员不能有任何隐瞒。法国的司法警察可以要求任何人，包括公共机构或行政部门在内，交出其持有的来自于计算机系统或数据处理系统的与调查有关的文件。因为现在不光行政相对人的商业单据的往来、财务账目的记录是在电脑中完成。行政机关本身的内部审批、案情记录也是电脑中完成，如果按照传统的法律授权司法警察只能在纸质的文件上作文章，必然会失去计算机系统这个巨大的信息源，从而阻碍侦查的进行。当然，法国的行政执法证据在刑事诉讼中能否作为刑事证据使用，也是受到重重限制的，主要取决于证据收集时是否侵犯了被追诉人的辩护权、沉默权、个人隐私权等基本权利。例如，欧洲人权法院审理的芬克诉法国政府一案，法国海关关员扣押了芬克的一些文件，并要求芬克交出银行单据，芬克拒绝提交，于是法国公诉部门准备以非法隐匿文件为由对芬克提起刑事诉讼。欧洲人权法院认为：“法国政府官员要求芬克提交银行单据的行为已经违反了《欧洲人权公约》第6条不得强迫自证其罪的规定”[8]294。

　　五、对我国行政执法与刑事司法衔接的启示

　　(一)理顺执法体制，优化侦查机制

　　体制是基础、机制是延伸。美国行政执法和刑事司法衔接机制的优势之一，是美国的联邦政府的机构中许多都内设侦查部门，基本上把侦查权的配置做到了应配尽配，比如，在环境保护机构、食品药品监管机构、税务机构等都内设侦查机构，这样的权力分配自然的解决了行政执法机构有案不移，行政执法机构和刑事侦查机构各自为政，行政执法资源和刑事侦查资源得不到有效整合，无法发挥整体优势的问题。但是出于对二战期间法西斯警察粗暴践踏人权的忌惮，包括我国在内的许多国家对配置警察权都十分谨慎，秉持一种“能不配就不配”的心态，将警察权限缩在一个较小的范围内。

　　近年来环境违法犯罪、食品违法犯罪呈愈演愈烈之势，各种令人咋舌的违法犯罪手段层出不穷，比如，有的化工企业通过深水井，将污水非法排入地下，有的食品企业在食品中掺加大量对人体有害的非食品原料，如此种种屡打不绝，这其中的原因是多方面的，但也反映出环保、食品方面行政执法和刑事司法的衔接不畅，没有对环境、食品犯罪形成强大的威慑。实践中环保部门、食药部门与公安机关的经济犯罪侦查部门还是“铁路警察各管一段”的模式，经济犯罪侦查部门坐等行政执法部门移交刑事案件，而不是发挥侦查机关的情报优势，进行情报经营，条件成熟后主动出击，同时行政执法部门受部门本位主义的影响，在技术资源的共享、违法信息的交流、双方的执法协作上总是“犹抱琵琶半遮面”，不能“敞开心扉”的与经济犯罪侦查部门互通有无，从而导致行政执法和刑事司法衔接的效果不佳。大道至简，解决这个问题的方法就是借鉴美国的成功经验，在食品药品管理部门、环保部门、税务部门内设立刑事侦查部门。改革开放后，美国的执法机构的设置、权力的配置都是我国学习的对象，因为美国的执法体制经过事实证明了，是一种廉洁、高效、成本低、对社会运转干预度小的执法体制。在其他国家，比如新加坡的执法体制也是廉洁、高效的，但是这种体制适合新加坡这种城邦大小的国家，对中国却不一定适合，我们只能从美国这样的大国来吸取经验和教训，因为这两个国家管理的难度和广度有极大的相似性。所以，不能把侦查权看作横行无忌的洪水猛兽，而应该看成收放自如的制敌法宝，对确实面对的违法犯罪的活动比较猖獗、行政执法和刑事司法衔接不畅的行政执法主体赋予侦查权，内设刑事侦查部门不失为一条捷径。

　　(二)检察机关提前介入，法律监督权制约行政权

　　美国的行政执法机构在行政执法过程中，发现涉嫌犯罪的线索后会在第一时间通知检察官，并向检察官移交相关的证据。检察官会对证据和犯罪的情节以及当地的社情民意进行综合的考量，再决定是否起诉;如果起诉，是提起民事诉讼还是刑事诉讼;如果提起刑事诉讼，那么犯罪的证据是否足够说服陪审团和法官、是否拥有足够的底牌进行辩诉交易;如果证据不足还要决定是自行侦查还是指挥警察机关进行侦查，如此等等都是检察官需要考虑的因素，所以就美国的而言，检察官在行政执法和刑事司法衔接的过程中享有巨大的裁量权，可以决定案件的走向。在中国检察官的裁量权实际掌握在行政执法机构手中，或者说掌握在行政执法机构的领导者手中，这也是权力寻租的黑暗地带和滋生腐败的温床。政府是社会的全方位的管理者，“国家对公民从摇篮到坟墓都予以监管”[8]294，为解决社会发展过程中层出不穷的各类新问题，政府的管理公共事务的职能不断增加，行政权不仅包含了传统的执行权，而且不断将越来越多的准立法权和准司法权囊括其中。行政机关在执法中由于权力膨胀和内部循环的惯性，为了保护地方和部门的利益，将应当移送刑事司法主体的案件进行内部消化，司法机关对这类案件无法真正开展监督，使大量的以罚代刑等问题得不到依法处理。改变这种反常的局面的希望在于法律监督机关的“在其位谋其政”，“对国家各类机关和公职人员执行宪法和法律的情况进行监督”。

　　通过确立检察权在行政执法与刑事司法衔接工作中对行政机关执法行为的监督，可以从根本上解决行政执法与刑事司法衔接不力的问题，也有利于进一步规范行政执法行为。对于行政机关不移送刑事案件的行为，检察机关有权从执法程序、适用法律、事实、证据等方面进行审查，如果检察机关发现行政机关有案不移的行为无正当理由的，有权进行调查，在调查过程中检察机关有询问权、传唤权、调阅权、行政督促权、提出检察建议权、提请惩戒权。具体来说，行政督促权是指当检察机关发现行政主体应当移送案件而不移送，或者对可能构成刑事犯罪的案件不申请司法机关介入刑事侦查，检察机关有权督促有关行政主体在合理的期限内予移送或提出申请;提出检察建议，是指检察机关认为行政机关不移送案件或不申请司法机关介入的理由不充分的，可以对其发出检察建议，要求行政机关限期移送案件、通知公安机关介入或主动介入案件;提请惩戒权是指“行政机关拒不履行检察建议的，检察机关可以提请监察机关或其上级主管机关追究行政机关及其主要责任人的责任，以及有权建议更换办案人员”。

　　(三)利用大数据，构建大平台

　　美国《纽约时报》曾著文称，人类社会已进入“大数据时代”，数据已经渗透到各行各业，逐渐成为推动生产力发展的重要因素，海量的新数据来源所带来的量化转变将引发一场产业革命，所有领域都不能置身世外。我国有关部门也紧跟时代潮流，科技部、工业和信息化部都将数据的存储、开发、应用、共享等前沿技术的研究早就纳入“十二五”发展规划中。同理，大数据也应该在行政执法与刑事司法衔接领域发挥作用，在联合监控、数据分析、通报反馈、线索移交和成果共享等方面发挥作用。国家现在已经出台了构建全国统一的不动产登记平台的计划，原来分散于国土资源部门、住房城乡建设部门、民政部门、税务部门的信息要统一整合到统一的网上平台，以打破信息和区域的壁垒和体制机制的障碍，改变过去各自为战、单打独斗的被动局面。

　　党的十八届四中全会《决定》提出，健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。其中，信息共享、案情通报完全可以借鉴法国的经验，使行政机关的行政执法行为晒在阳光下，同时扩大衔接系统的功能，实现行政处罚、移交涉嫌犯罪的案件、侦查机关是否立案的反馈、检察机关移交监督和立案监督、在线法律咨询等版块的公开化。国内的有些省份和部门已经在建立行政执法与刑事司法衔接信息共享平台方面作出了探索。比如，山东省为了打击假冒伪劣和侵犯知识产权的违法犯罪行为，建立了“山东省打击侵权假冒领域行政执法与与刑事司法衔接信息网”。该平台有别于传统的衔接模式，只要行政执法主体在共享平台上录入了案件信息，就可以借助这个平台，对行政执法活动的各个环节进行跟踪，及时发现存在的问题，及时反馈，将有效地避免有案不移、有案不立、以罚代刑等执法偏差。但是这些只是功能单一的牛刀小试，对超出管辖区域的衔接或中央垂直管理的执法部门与地方执法部门的衔接就鞭长莫及。综合正反两方面的经验，在构建行政执法与刑事司法衔接信息共享方面应该充分发挥大数据的优势，按照不动产登记平台的模式，全国一盘棋，建立全国统一的行政执法与刑事司法衔接信息共享平台。通过这个平台，各行政执法主体、侦查机关、司法机关可实现案件的网上移送、网上办理、执法动态的交流和业务研讨、案件信息流程跟踪和监控。在这个过程中，作为国家最高法律监督机关的最高检和中央政府内设的国务院法制办都应该有所担当，分别代表刑事司法的一方和行政执法的一方，共同推动平台的建设。

　　作者：王刚 来源：理论与现代化 2016年3期