档案行政权力清单中的共性权力实证分析

　　“共性权力”是指各级行政部门均拥有的行政法权力。目前，多数档案行政机关未将共性权力列入权力清单，且权力类型划分标准不一、对拥有哪些共性权力认识不一、权力依据多为国家法律法规、权力依据缺失或过于笼统。共性行政权力对于档案行政机关的意义有于：“共性权力”是档案行政机关存在之基础，是档案行政机关权力的组成部分，是档案行政机关的当行之权，也是档案行政机关的当负之责。

　　《档案管理》2015年第6期和2016年第1期分别刊发了刘东斌撰写的《部分省份省级档案行政权力清单实证分析》[1](以下简称刘文)和吴雁平撰写的《全国副省级市档案行政权力清单实证分析》[2](以下简称吴文)，两篇文章对我国部分省级和副省级市的档案行政权力清单进行了梳理。文章中有一处疏漏，即未对档案行政机关拥有的共性权力进行梳理。这里提出来与两位商榷，请两位及各位同仁指正。

　　1 权力清单的分类

　　在推行权力清单制度过程中，各级行政机关按层级有的将行政权力划分为行政权力、共性权力和审核转报三大类，如长春市;有的划分为本级保留、下级属地管理、共性权力和审核转报四大类，如浙江省、山东省、湖南省、宁波市、杭州市。

　　所谓本级保留，是指省、市两级部门直接行使的行政权力。

　　所谓属地管理，是指依法列入省、市级部门行政权力清单，今后原则上由市、县(市、区)政府主管部门属地管理，省、市级部门除重大事项外一般不再直接行使的行政权力。

　　所谓共性权力，是指省、市、县级有关部门均拥有的行政权力。

　　所谓审核转报，是指省、市、县级部门审核并转报上一级机关，由上一级机关作出最终行政决定的管理服务事项。

　　刘文和吴文仅对三分法中的“行政权力”和四分法中的“本级保留”“下级属地管理”所涉及的“权力”进行了梳理，没有对三分法和四分法中的共性权力，即省、市、县三级档案行政管理机关与同级有关部门均拥有的行政权力进行梳理。

　　2 省级及副省级城市档案行政权力清单中的共性权力

　　虽然说，“共性权力”是指省、市、县级有关部门均拥有的行政权力，但并不是所有已经公布权力清单的机关都公布有“共性权力”。下面以刘文和吴文中涉及的10个省及15个副省级城市档案行政管理机构所公布的权力清单为样本，对省级及副省级城市档案行政权力清单中的共性权力做一些梳理与分析。

　　2.1 省级档案行政管理机构权力清单中的共性权力。在刘文中列举的9个已经公布权力清单的省级档案行政管理机构中，浙江、山东、湖南3个省列出了共性权力清单。

　　2.4 档案行政管理机构现有共性行政权力的特点

　　综上，我们可以归纳出档案行政机关现有的共性行政权力具有如下特点：

　　2.4.1 多数档案行政管理机关未将共性权力列入权力清单之中。在文章所涉及的浙江、广东、湖南、湖北、吉林、河北、江苏、福建、安徽、贵州10个省，哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛、南京、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、西安、济南、杭州15个副省级市中，只有浙江省、湖南省、山东省、宁波市、杭州市、长春市6个省市档案行政管理机关列有共性权力，只占25个样本省市的24%，不到四分之一。

　　2.4.2 权力类型划分标准不一。如按权力类型划分共分7种14项，其中行政处罚2项，行政监督1项，行政奖励1项，行政确认1项，行政强制4项，其他行政权力4项，没有划分权力类型的1项。其中的“经济社会发展有贡献的信访奖励”一项，浙江省、宁波市定为“行政奖励”，而杭州市却定为“行政确认”，存在同名不同种类的情况。

　　2.4.3 同一省内的划分标准亦不相同。如浙江省、宁波市、杭州市同为一省，但对“经济社会发展有贡献的信访奖励”一项的类型划分却不相同。

　　2.4.4 拥有哪些共性权力认识不一。同为省级或副省级档案行政管理机关，对拥有哪些共性权力的认识存在差异。13项共性权力中，按涉及的省市数量划分：涉及6个省市的2项，5个省市的5项，3个省市的1项，1个省市的5项。

　　2.4.5 权力依据多为国家法律法规，亦有地方法规规章。按权力依据划分：共涉及法律法规5部，其中《中华人民共和国行政许可法》2项，《中华人民共和国行政处罚法》6项，《中华人民共和国安全生产法》1项，《中华人民共和国行政复议法》1项，《信访条例》1项，没有说明具体法律法规的2项。亦有1项涉及《吉林省规范行政行为建设法治政府若干规定》《吉林省行政执法责任制规定》《吉林省行政执法条例》等地方法规。

　　2.4.6 权力依据缺失或笼统。在上述6个省市所列共性权力清单中，有一个省所列出的4项共性权力均没有列出相关权力依据，一个省的8项共性权力中有3项没有列出相关权力依据，一个省的10项共性权力中有3项只是笼统地列出“相关法律法规”，而没有列出具体的法律法规。还有的省市只列出了权力所依据的相关法律法规名称，没有列出权力依据的相关法律法规的具体条款。

　　3 共性行政权力对档案行政管理机关的意义

　　相当长一个时期以来，档案界更多关注档案行政权力中档案法所赋予的权力，特别是档案行政审批权力和档案行政处罚权。很少关注其他法律所赋予的权力，特别是那些所有行政机关均拥有的行政权力——共性行政权力。共性行政权力对于档案行政管理机关到底具有什么样的意义?

　　3.1 共性行政权力是档案行政管理机关存在之基础。从权力法定的原则讲，一个行政机关的全部行政权力均应当由法律来确定。这里所说的法律，主要包括宪法、行政法。而在行政法中既包括行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、行政复议法、行政赔偿法、行政强制法、招标投标法、信访条例等所有行政机关均须遵守的共性行政法律法规，也包括档案法等专业或行业行政法律法规。一定意义上，共性行政法律法规使某个行政机构成为具有行政权力的行政管理机关，专业行政法律法规使某个行政机构成为拥有特定专业或行业行政权力的专门行政管理机关。对于档案行政管理机关而言，共性行政权力是档案行政管理机关存在的基础。没有共性权力，不能成为行政机关，又何谈得上是专业行政管理机关——档案行政管理机关呢。

　　3.2 共性行政权力是档案行政管理机关权力的组成部分。从依法行政的角度看，正如陈忠海教授所说：“依法治档所依之‘法’就是档案法体系或档案法律体系所提供的一切规范，即档案法律规范。通俗地说，也就是与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章。”[3]同理，依法行政所依之“法”就是行政法体系或行政法律体系所提供的一切规范，即行政法律规范。通俗地说，也就是与行政有关的一切法律、法规和规章。因此，由行政法律法规授予所有行政机关的共性权力，自然是档案行政管理机关权力的组成部分。

　　3.3 共性行政权力是档案行政管理机关的当行之权。从法有授权必须为的角度看，如果一个行政机关拥有某种行政权力，却不使用，就是不作为，就是懒政、怠政。共性行政权力作为档案行政管理机关权力的组成部分，是档案行政管理机关的当行之权。如果档案行政管理机关只知其拥有的档案专业管理之权，而不知其所拥有的共性权力，势必会在工作中出现不作为，产生懒政、怠政的后果。

　　3.4 共性行政权力是档案行政管理机关的当负之责。从权责一致的角度看，共性行政权力既是档案行政管理机关的当行之权，那么由共性权力所产生的后果，就是档案行政管理机关的当负之责。如果档案行政管理机关只对其拥有的档案专业管理权负责，而不知还应当对其所拥有的共性权力负责，就可能要对由此产生的不作为、懒政、怠政的后果承担责任。

　　4 结语

　　共性权力使档案局成为行政管理机关，档案行政权力使档案局成为档案行政管理机关。因此，在建立档案行政权力清单的过程中，我们不仅要理清档案行政管理中的专业权力，也要理清档案行政管理中的共性权力。既不能任意扩大权力范围，也不能随意放弃应当行使的权力，更要负起当负之责。

　　作者：宋飞 来源：档案管理 2016年3期