美国的行政法官制度

　　行政法官”(Administrative Law Judge)这个词汇可能并非为我国的公众所知晓，但在美国，行政法官制度已经“弥漫于国家生活的各个领域以及几乎所有活动之中，对经济发展的导向有着深远的影响。”我们将对美国行政法官的制度脉络予以概括性的勾勒与梳理，可以增进我们对美国行政法官制度的理解，从而对我国的制度建设能够有所裨益。

　　历史钩沉

　　在美国，早已有了政府官员充当听证审查官主持裁决的实践。“审查官”这个词的使用，至少可以追溯到1906年《州际贸易法》的修正案中，授权州际贸易委员会(ICC)可以任命审查官来接受证据。在此之后的许多设置新监管机构的法律中，都规定了管制机构任命审查官的权力。

　　在1946年通过的联邦行政程序法中，对裁决中的职能分离作了严格的规定，以确保审查官员独立裁定事实问题，而让行政机关对政策问题依然保有决定权。当时，美国联邦机关一共只有196名听证审查官，他们多分布于经济性管制机构。

　　1972年，美国文官事务委员会将听证审查官更名为“行政法官”。1978年，国会通过立法确认了行政法官的法律地位。联邦还是州的发展趋势都在于，要努力将行政法官从管制机构中剥离出来。从此催生出来的一种制度安排就是“集中小组”的使用，集中小组的目的就在于整合行政过程，保证行政法官完全分离于所有内部行政过程之中，不受负责管制项目官员的影响，其薪资、任期、人事、设备都不再依附于类似家长的管制机关。在1981年的《模范州行政程序法》中规定的“集中小组”制度，目前该制度已经为22个州所采纳。

　　在放松管制的背景下，行政法官的分布逐步由经济性管制领域向社会性管制领域转移。在1962年社会保障署聘用了164名行政法官，占了总共505名行政法官的32%;在1973年财政年度，社会保障署聘用了420名行政法官处理了68356件案件;在1989年，社会保障署则聘用了694名行政法官处理了302076件案件。目前，美国大约75%的行政法官分布于社会保障领域，只有约5%的行政法官分布于经济性管制领域。

　　行政法官的中立化

　　行政法官必须要符合创设管制机构的授权法律，以及管制机构所颁布相关规则和规章的要求。一般而言，要求每个管制机构都作出一份裁决计划(adjudication plan)，来确定听证主持人。此外，对行政法官的资格还提出了很多要求，例如纽约州的第131号行政命令中，就指出作为听证主持人，行政法官要“博学，能干，无偏私，客观，免受不适当的影响”。

　　行政法官是否能以独立中立的姿态作出决定，直接关系到行政决定是否公正，影响着公众对行政法官的信任度。美国联邦行政程序法第556节(b)款规定，“依本编第557节规定主持听证和参加裁决的官员，必须以不偏不倚的方式行事。主持或参加听证的官员在任何时候都可以主动回避。” 要判断行政法官是否有可能存在偏见，需要考虑如下因素：第一，案件结果对行政法官个人是否有利害关系;第二，是否和包括证人及代理人在内的当事人有血缘或婚姻关系;第三，是否和包括证人及代理人在内的当事人，在现在或过去有着业务关系或社会上的来往;第四，行政法官是否会对某类当事人或者某类案件抱有个人偏见。

　　对于当事人提出的回避申请，行政机关必须作出裁决。当行政机关接受当事人申请时，则暂时中止听证程序，以撤换该案的行政法官;当认为当事人的回避申请显然没有意义，甚或只是捣乱，或者仅仅是出于个人偏好而要求撤换行政法官时，行政机关可以拒绝当事人的回避申请，并在听证记录中说明这样做的理由。

　　行政法官的司法化

　　美国联邦行政程序法和后续的修正及相关法律中，已经规定了行政法官不受行政机关及其他官员的干预。但如美国前任律师协会主席伯纳德 G.西格尔所指出的那样，如果行政法官始终不能完全独立，还和管制机构藕断丝连的话，那么行政法官就很难扮演好公正无私的事实认定者的角色。因此，行政法官的司法化趋势也日趋明显。

　　行政法官的司法化地位，更多是从务实的进路，从功能角度描述的。行政法官可以以中立、无偏私、独立的姿态作出决定，它在裁决中听取双方质证，作出书面决定，它所扮演的角色，汲取了诸多司法的因素，但这并非意味着它就同司法享有完全相同的地位。以美国社会保障署所雇用的行政法官为例，他们有义务去解释法律，以实施那些国会指派给社会保障署的任务，在法律和政策问题要听命于社会保障署，即使是在个案裁决中，社会保障署署长也有责任保证行政法官的决定与法律、规则和政策相称，以防止带来规则间的冲突，乃至影响到行政给付方案实施的平等性与一贯性。此外，与宪法第3条规定的司法法官不同，行政法官没有决定如何进行法律解释的裁量权。

　　1946年通过的联邦行政程序法中，禁止管制机关对行政法官施加控制，也不允许其对行政法官进行绩效评估(Performance Evaluation)。在1978年通过的《文职官员改革法案》中，重申了联邦行政程序法中禁止对行政法官进行绩效评估的规定，将行政法官排除于适用绩效评估的“雇员”概念之外，以维护“目前为行政法官提供保护的系统”。行政法官的分级和薪资水平，由人事管理办公室(OPM)确定。此外，对行政法官的继续教育和培训，不仅可以保证他们能跟上法律制度和法学理论的发展，也保证了裁决质量水准的维持。

　　对我们的启示

　　在当代福利国家和管制国家的语境下，行政法官作为管制机构裁决和规则制定程序的主持官员，已经成为了美国联邦管制体制中不可或缺的组成部分。它处理案件的范围，从残疾人社会保障听证直至广播电台和核电站许可争议。它对于美国行政法治的贯行，以及联邦和州层次上行政公正的实现，都具有重要的意义。

　　在《中华人民共和国行政处罚法》对听证程序的规定中，第四十二条第四款规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”但是对于“非本案调查人员”的资格地位、组织管理以及裁决程序，都缺少整齐划一的规定。在《中华人民共和国行政复议法》中尽管对行政复议的申请、受理和决定程序都做了规定，但对于行政复议机构和人员的资格地位、组织管理和裁决程序，规定的也并不详尽。因此在未来中国的行政法制进程中，应努力进一步提高行政处罚听证主持人以及行政复议机构和人员的独立性，提高他们的专业化地位，而美国的行政法官制度，或许能够为我们的制度变革提供借鉴。

　　作者：宋华琳 来源：检察风云 2007年6期