德国行政法对我国的借鉴

　　德国根植于其特有的社会历史条件，形成了具有自己制度特色的行政法院制度，丰富了世界行政法院理论。本文以德国行政法院为视角，阐释了德国行政法院的概况，并对我国行政审判的现状进行了分析，进而得出些许启示，以期对我国行政法的发展有所裨益。

　　一、德国行政法院概述

　　1.1德国行政法院的历史发展

　　19世纪德国设立的帝国法院和帝国宪法草案的规定，在一定程度上符合行政、司法独立，司法对行政监督的理念，促进了德国行政法院的建立和发展，在当时显示出巨大的进步。[1]

　　之后在俾斯麦帝国时期、魏玛时期、纳粹时期，德国行政法院得以形成发展。1945年二战结束后是德国行政法院发展的转折点，也是其获得全面发展并完善的时期。尤其是德国《行政法院法》的颁布使全德的行政法院第一次获得了统一的法律基础。行政法院的三级审判制及对公民个人利益的法律保护最终在《行政法院法》中得到了明确地规定。1972年《德意志联邦共和国法官法》颁布，其中第97条、98条和25条分别对法官的独立性进行了规定，并且进一步规定了法官的任职、转职、免职等问题。《联邦法官法》的颁布使得联邦基本法的规定进一步具体化，而且弥补了联邦基本法有关法官独立性的空白。1976年德国《行政程序法》生效，该法从程序方面对德国行政法院审理案件的程序进行了统一的规定，从此德国的行政法院走上了全新的现代化发展道路。

　　1.2德国行政法院的特点

　　行政法院是受理行政案件的主要法院，普通法院、劳动法院、社会法院和财政法院除了受理一些劳动、财政等普通非行政案件外，也在一定程度上受理与民事、劳动、财政及社会相关的行政案件。[2]

　　1.2.1特有的法官制度——专业性与独立性

　　在德国，独立性是德国行政法院的一大特色，也是行政法官的主要特色。德国行政法院的法官包括专职法官和兼职法官，要求法官“独立行使审判权，只服从于法律”，并且只有在《基本法》第97条第2款规定的条件下，才可以被免职、解雇和调离。对于有编制的专职行政法官实行终身任职制。例如联邦行政法院法官在年满六十八岁，邦高等行政法院和初等行政法院的法官在年满六十五岁时仍然可以继续担任行政法官的职务，除非有理由且符合法律规定的程序，终身法官不得被解除职务、免职、退休或转职。法官独立的普遍要求不仅适用于专业法官也适用于非专业法官。法官法还规定，法院的委员会必须在每一个年度开始之前排列出非专业法官参加法庭工作的顺序。“行政法官的独立性还表现在事务上的独立性，以此来排除一切国家机关的指令约束。”[3]

　　1.2.2审理范围

　　行政法院主要审理国家行政机关侵犯公民合法权益的案件，实行复议前置的制度。行政案件原则上可以上诉，但上诉需经过上一级法院的同意，如果是地方法院一审，而州高等法院不允许上诉，公民则可以直接上诉到联邦行政法院。[4]

　　根据德国《行政法院法》的规定，社会法领域内的行政案件由社会法院受理;财政税务行政案件由财政法院受理;劳动争议案件由劳动法院受理。此外，相当部分的行政登记管理案件由普通法院管辖。[5]

　　二、我国行政审判的现状分析

　　2.1行政权干预过多，难以确保司法的独立与审判的公正

　　大多数政体都力图采取各种保护措施，使司法机关免受各种外来压力。我国宪法和法院组织法均规定：人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但这并未在现实生活中得到贯彻落实。[6]

　　受历史传统因素的影响，我国行政审判问题主要体现在：在一个中央集权高度集中的政治权力体系中，行政权事实上高于人民法院的审判权，普通群众仍然认为人民法院只是政府的一个普通部门，并最终导致行政诉讼步入困境而无法自拔。

　　2.2审判人员专业性不高，审判质量难以保证

　　行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼之间最大的区别是行政诉讼有很强的转型和技术性。在我国，行政审判不实行行政法官任职资格制，行政审判人员不是从专门的渠道选拔任命，不需要有专门的学历和背景。[7]

　　三、德国行政法院对我国的借鉴分析

　　我国新修改的《行政诉讼法》并没有采纳行政法院制度，而是沿用已有的行政审判制度，至于以后是否发生改变，难以猜测，但至少从现有的立法来看，德国行政法院模式并没有在我国有合适的土壤。与此同时不能否认的是德国行政法院有值得借鉴之处。我国应取其长，结合本国实际，在如下几个方面有所完善与发展。

　　3.1完善法院管理制度

　　德国法院严格区分法院管理事务和审判工作。事关法院经费获取、审判组织组成及协调等，由法院院长参与和决定，但行政人员不能干预法院审理案件，更不可能从事审判事务。我国法院改革在组织结构设计上应当充分考虑二元化异质性结构的冲突和整合，行政事务执行权由法院行政管理人员完成。

　　3.2建立完备法官制度，实现法官专业化、独立性

　　如果我们不能造就一批精英化、专业化的行政法官，即使制定再科学合理的行政法院制度，最终也是徒劳的。因此，我们必须建立相应的制度确保行政法官的素质。

　　法官对于自身使命、职业道德的认同和追求对于法治建设以及行政审判的发展是至关重要的。如何确保法官的专业化与独立性是值得商榷的问题之一。

　　国家可以在预算中提高行政法官工资，保证法官的薪水，从这一方面加强法官审判的公正性。

　　德国行政法官的充分独立性在我国建立行政法院的过程中必须引起充分的重视。德国的行政法官在审理案件中只服从法律，只接受法律和法规命令的约束，这是实现行政诉讼案件得到公正审理的重要保障。

　　作者：闫乐乐 来源：西江文艺·下半月 2015年5期