行政救济的信访救济

一、行政救济法律制度的界定 
　　1.行政救济法律制度的定义 
　　一般认为，行政救济是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为损害自己的合法权益，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。也就是说，行政救济是对行政行为侵犯公民权利给予补救的法律制度的总称。也有学者认为，行政救济与监督行政、监督行政行为、对行政的监督、行政法制监督等用语虽然重点不同但交叉很大，是含义相近联系密切常可通用的概念。从狭义上讲，监督行政强调的是对行政权力行使过程中偏差的预防和纠正，犹如“事前、事中审查”；行政救济强调的是对行政权力行使偏差造成相对人合法权益损害结果的恢复和补救，犹如“事后审查”。一些学者对行政救济这一概念进行了类似的界定。 
　　2.行政救济法律制度的特征 
　　（1）行政救济的申请人一般为行政相对人，也就是行政主体的行政行为针对的，对其权益产生影响的公民、法人或者其他组织。其他国家机关与特定行政主体之间产生的权限争议、行政区划争议等不属于行政救济的范畴，而应当寻求公法救济或者宪法救济。当国家机关作为行政相对人时，则可以提请行政救济。 
　　（2）行政救济针对的是行政主体的行政行为。行政相对人提请行政救济，针对的对象是行政主体行使行政权力的行政职权行为。公民、法人或者其他组织认为权力机关的立法活动、决定活动、任免活动和监督活动违法或者不当，认为司法机关的司法活动违法或者不当，不能提请行政救济。公安行政部门、国家安全行政部门的刑事侦查活动，不属于行政行为，行政主体内部的口常工作制度，如作息时间、值班安排等，也不属于行政行为，均不得提请行政救济。 
　　（3）行政相对人认为行政主体的行政行为违法或者不当，并侵害了自身合法权益。一般而言，行政相对人应当认为行政主体的行政行为，是构成行政侵权的违法或者不行为。行政相对人认为行政主体的合法且适当的行政行为，侵害了自身的合法权益，可以提请行政补偿。之所以是“认为”，是因为行政相对人无权对行政行为的合法性和适当性做出权威且最终的判断，这一判断权归属于有权国家机关。为了保障行政相对人的权益，宪法和法律依法保障其提起争议获得救济的权利。 
　　二、信访是一种补充性的行政救济制度 
　　1.法治有着天然的不足，需要信访制度来弥补 
　　现代社会而言，社会生活复杂多变，不断发展，即使是法治非常发达的国家，对于立法者来说，他们也不可能做到绝对不受任何量的左右进行立法，不可能预见一切可能发生的情况，不可能时刻保证法律与社会的协调发展。对于司法者、执法者来说，他们也不可能保证在司法、执法过程中没有一点偏私，即使他们做到了足够公正，仍可能发生“主政者智慧之不足”的情况，那么也就很容易导致在法治条件下人们的权利得不到救济的情况发生，而基于“有权利必有救济”的基本法理，行政救济又必须满足权利救济的完整性要求。具体到我国，由于我们的法治发展相对仍比较落后，很多权利是无法得到救济的情况。 
　　2.信访制度也有自身的局限性 
　　信访制度非中国独有，在其他国家和地区也有类似的制度。如台湾的请愿制度、日本的苦情处理制度、法国的行政中介人制度、俄罗斯的投函政治制度、新加坡的中央中诉局制度、瑞典的行政专员制度等。以上列举的有类似制度的国家和地区都是大陆法系的，在英美法系由于传统不一样，解决问题的方式也就不一样。一方面由于因没法系国家的法治建设是内生的，人们的法治意识是与生俱来的，所以人们一般不会选择司法之外的途径来实现对权利的救济；另一方面，英美法系根据法的精神判案，可以创造判例来弥补司法救济遗留出现的漏洞。但是在大陆法系由于传统和成文法的局限，需要通过一项专门的制度来弥补。 
　　3.信访救济更有利于冲破关系网的束缚，增强裁定的相对独立性 
　　关于这一点，肯定许多人都会觉得匪夷所思：信访救济是在行政主体内部进行的，而诉讼救济是在行政主体外部进行的，怎么可能信访救济反而更有可能冲破关系网呢？为此，我们可以先来概述下关于中国非正式的社会关系网的经典研究。费孝通认为传统中国的社会关系具有“差序格局”的特点，在这种以个人为核心的关系格局中，最重要的关系是血缘关系和地缘关系。中国在1949年后构建起来的单位体制在相当程度上改变了以血缘和地缘为基础的关系格局。它一方面是传统社会血缘和地缘关系格局复兴的产物，另一方面又承接、光大了单位制中那种与国家权力相抗衡的非正式关系。 
　　4.信访救济在救济效力上略胜诉讼救济 
　　根据我国行政诉讼法第11条第1款第8项的规定，权益保护的范围仅限于行政相对人的人身权和财产权。人身权和财产权是对私法权利所作的基本分类，但在公法上，公民的合法权益并非人身权和财产权所能涵盖，诸如政治权利、劳动权、受教育权等对公民同样重要。此外，诉讼救济仅限于对违法行政行为的救济，但对失当和合法行政行为的救济却无法保障。信访救济则因其程序的模糊性而可以将行政相对人所有的权益保障都包括在内。 
　　参考文献： 
　　[1]程燎原、土人博.权利及其救济[M].山东人民出版社，1998 
　　[2][美]波斯纳著，苏力译.法理学问题[M].中国政法大学出版社，2002 
　　[3]国家信访局.信访学概论[Ml.华夏出版社，1991 
　　（作者单位：西北政法大学）

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