关于城管执法权与摊贩生存权的探讨

　　一、城管执法的现状与问题

　　城管是城市管理监察部门的简称，是城市管理的综合性执法组织。城管成立的立法依据是1996年实施生效的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。该条规定的立法原意是为了规范当时出现的针对同一行政违法行为，不同部门进行重复处罚的现象，以立法的形式将行政处罚权归为了一个机构即城市管理监察部门(城管)行使。城管执法本质是为了约束行政行为，提高行政效率与公信力，行政便民，但是现在的城管执法却与其设立理念极不相符，笔者认为，城管执法在以下方面存在问题：

　　(一)城管队员录用方面存在问题

　　我国《公务员法》、《行政处罚法》等有关行政法律规范，明确规定集中行使行政处罚权的执法主体必须是公务员。但现实情况是我国城管执法队员的身份纷繁复杂，既有纳入行政编制的公务员，也有纳入事业编制的人员，甚至还有大量的合同工、临时工。许多队员的学历水平为高中、中专，甚至还有部分人员是小学毕业，最夸张的是有些队员竟然是靠可以震得住、管得了摊贩而被引进城管局。由于城管队伍本身素质就不达标，而且，他们面对的群体也是文化水平低下的人，因此，当两者发生冲突时，能够合理合法的解决就成为了大问题，执法过程中的简单粗暴，矛盾升级就成了城管执法的通病。

　　(二)城管队员自由裁量权过大，权力寻租广泛存在

　　执法队员在执法过程中应该处罚的不处罚、该重罚的从轻处罚，甚至出现执法队员与摊贩讨价还价，以没扣物品价值的大小来决定罚款数额，协商处罚的情形。处罚中队员主观随意性大，执法队员凭个人好恶来做出裁定，同一时间在不同地点对同样的违法行为做出多种不同的裁决。权力缺乏约束，腐败便应运而生，权力寻租既是常态。一些地方城管执法队员长期在某块区域内执法，与违章当事人互相熟识，吃、拿、要现象十分突出，违章摊贩出于自身利益寻求执法队员作为保护伞。权力寻租产生之后，城管队员在执法过程中便会选择性执法，应该处罚的不处罚，不该处罚的进行处罚，其结果是对行政执法权以及摊贩生存权的双重侵害。

　　(三)城管执法程序的不规范

　　面对违章现象，城管执法队员不亮证、不表明身份，习惯于当场处罚而不开《当场处罚决定书》，收缴违章物品不开暂扣罚没单。在处罚过程中，有的不经法定程序调查取证，便径直下达行政处罚决定书，有的不告知当事人享有申辩权和诉讼权、不制作决定书、不送达有关文书，有的罚款不给收据、罚单或非法收据、罚单等。由于执法程序不规范很容易导致被处罚者的合法权益受到侵犯。

　　程序正义是保障实体正义实现的前提，我国的规范性法律文件中关于城管综合执法的程序性规定不多，而且法律位阶较低，一般局限于试点城市的“试行办法"，“试行规定”等，没有通过一定级别的立法机关制定或者认可，甚至这些程序性规定的解释权仍在城管综合执法机关手中，导致了随意解释、功利性解释现象时有发生。没有程序的保证，各种权力在运行中难免出现无序与碰撞，冲突和矛盾的出现也在所难免。城管执法在执法程序上的不规范，导致执法实体上的瑕疵，各种争议矛盾也便有了滋生的土壤。

　　二、城市摊贩生存的现状与问题

　　(一)城市摊贩的生存现状

　　城市摊贩主要由农村进城务工人员和城市无固定职业者，以及一些残障人士构成，这些人处于社会的最底层，他们经营的种类繁多，但主要是一些生活必需品，因为所售卖的商品价格低廉，因此有利于满足低收入者的消费需求，当前摊贩群体的收入仍处于下等水平，但他们的负担有的却很重，很多摊贩家庭需抚养和赡养的人口很多，他们的收入往往是家庭的唯一生活来源。

　　摊贩与城管之间的摩擦是普遍存在的现象，但彼此之间发生正面冲突的比例却很少，摊贩与城管一直玩着猫捉老鼠的游戏，他们通过观察城管的执法规律，采取相应地对策，因此，每天的清晨和傍晚以及节假日就成为摊贩经营的黄金时期，在这场与城管的博弈中，被抓是在所难免的，他们中的大多数人采取的是积极的认错态度和设法博得城管的同情的方法，以期达到不处罚和少处罚的目的，很多摊贩不会采取正规的方式表达他们的诉求，因为这既耗时效果又未必佳。从整体观之，城市中流动摊贩与城市管理部门之间的矛盾确实呈现出普遍紧张的态势，加之他们之间的冲突往往发生在社会大众的眼皮之下，直接刺激者大众的神经;摊贩往往是弱势群体中的弱势群体，最容易得到人们的同情;摊贩与城管之间的矛盾最直接地折射了官民矛盾、弱势阶层与弱势群体之间的矛盾;则使得这种矛盾变得更为复杂。

　　(二)摊贩存在引发的问题

　　城市摊贩的存在，对于便利城市居民的购物和降低低收入者的生活成本起到了积极作用，但是城市摊贩所引发的问题也不容忽视，这种问题主要集中在：首先，城市摊贩售卖的食品缺乏安全保障，城市摊贩一般流动经营，卫生检疫部门很难对其进行有效地监管，消费者一旦出现食用后不良反应，也很难找到相关摊主，即使找到，责任的认定也是一个很大的问题。其次，摊贩造成城市环境污染。大多数的摊贩对于自己售卖的速食产品产生的垃圾并不进行处理，而是任由其消费者随处乱扔，对于城市环境造成了极大地污染。再次，城市摊贩摆摊设点的地方很多集中在人流汇集的地方，比如火车站、汽车站、繁华商业区等，这无形中加重了原本交通压力就很大地区的交通拥堵。

　　三、政策和建议

　　(一)城管执法方面的建议

　　1.完善城管队伍的录用制度

　　城管执法内容庞杂，需要的执法人员相对较多，但城管的编制却相对不足，所以各级地方政府不得不面向社会招聘大量编外人员，基于待遇等各方面原因，很难招聘到高素质的执法队员。因此，必须解决城管编制和待遇问题，笔者认为，城管的编制应当按照其执法的内容和强度设定，为了不增加国家总体的编制水平，应当将原本执行城管内容的部门的编制减少，相应增加城管的编制，此外，城管的待遇应当相应提高，这包括工资和相应的保险等，考虑到城管执法对象的特殊性，执法队员应当具备较高的学历水平、熟悉我国各项行政法规、拥有良好的人际沟通能力、具备高效的问题解决经验，而且必须具备为民请命、为民服务的政治素质，因此，城管队员的录用上高标准严要求，才能保证以人文本、依法治市的顺利进行，前不久江苏引进多名硕士城管值得借鉴。

　　2.城管队员应实施轮岗制度，杜绝滥用职权、以权谋私等腐败现象

　　城管队员长期在某个区域内巡查和执法，比较容易产生关系案、人情案，容易出现贪污受贿，吃拿卡要现象，严重影响城管执法的公正、公平和公开。实行城管队员轮岗，有利于增强执法队员的廉洁自律意识，提高依法行政水平。执法工作和区域调整后，城管执法队员在新的执法工作岗位和责任区域内，可以进一步树立新观念、新思想、新形象，并有效锻炼城管执法人员在新环境中的工作能力，使自身的综合素质得到提高，同时也为更公正、公平的开展城管执法工作提供了良好平台。

　　3.规范城管执法程序

　　要规范城管执法程序，首先，制定统一的城管执法规范，现有的城管执法规范主要是行政法的相关规定，但其中很多的规定并不完全适合复杂的城管执法，所以各地方有必要根据具体情况，制定适合本地区的执法规范，并且这种执法规范是省级规范，这将大大提高规范的权威性与适用性。其次，建构良好的监督机制，仅仅制定统一的城管执法规范是不够的，笔者认为，必须在现有的监督程序下引入新的监督程序，让城管执法权行使在民众和法律监督机关的监督下运行。

　　(二)城市摊贩生存方面建议

　　1.疏而不堵

　　在大型的居民区和商业区配套建立数量多、分布广、费用低的农贸市场、跳蚤市场，对于那些家庭困难和微利的摊贩少征或不征收费用，使更多的流动摊贩得以定点，这对于城市摊贩和市区居民是双赢的举措。

　　2.管而不禁

　　对于一些不能进入规定摊点设摊的流动摊贩，应该允许其流动经营，但卫生、工商等相关部门应做好相应地流动执法工作，对于摊贩的食品进行质量检验，对于问题摊贩采取相应地处罚与取缔措施。

　　3.鼓励同一区域的流动摊贩建立自己的自治组织，加强自身管理，并与城管部门之间建立良性互动的关系

　　这一组织不但有利于平衡城管部门的过大权力，减少野蛮执法的可能，更重要的是，它将有利于增加摊贩的主人翁意识，激发他们内心爱护、保护自己经营场地和市区环境的热情。有些本属于城管部门劝导范围内的事情，如果交给这些自治组织去做，可能也会更有效果，更有利于化解摊贩与城管之间的矛盾。

　　从城管队员录用的高标准严要求，到城管队员执法规则的细化，再到城管队员执法程序的依法落实;从对摊贩生存现状的分析，到对摊贩赖以生存的经营行为进行合理的引导与规范;通过对城管执法权与摊贩生存权的双向调整，到对城管以人为本的执法理念的培养，再到给予摊贩一定的生存空间便民市场的建立，达到城管与摊贩双方利益的平衡，解决这一顽疾。