论行政处罚群众公议制度在城管执法中的作用

　　2010年合肥建立了全国首创的行政处罚群众公议制度，城管部门作为首批试点的四个部门之一推行行政处罚群众公议制度已有一年时间。下面笔者将结合自己的工作谈一谈对行政处罚群众公议制度的在城管工作中的作用和存在的问题。

　　行政处罚案件群众公议是指在行政处罚主体做出某项行政处罚决定前，行政处罚主体需将案件材料及其处罚意见提交给群众公议团，要求群众公议团要听取执法机关办案者解读案件处罚说明或者根据需要听取行政相对人对案件处理的意见之后，对处罚案件商讨并形成公议意见，此项意见将作为行政执法机关处罚案件的重要依据。

　　行政处罚案件群众公议基本程序分以下三部分：首先判断行政处罚案件是否适用于群众公议制度;其次为符合群众公议制度的行政处罚案件选定案件公议员、举行群众公议会议，案件公议员对该案件做出群众公议意见;最后行政处罚实施主体结合群众公议意见做出行政处罚决定。群众公议会议召开时，行政处罚实施主体应当向群众公议成员通报案件相关情况，对案件事实情况，适用法律和自由裁量标准进行解释和说明，提出初步的行政处理意见，并接受公议成员的问询;行政处罚相对人参加公议会议的，可以就案件事实进行陈述。群众公议会议过程中，行政处罚实施主体应当向公议团成员提交包括立案呈批表、现场勘察笔录、询调笔录、处罚审批表、告知书、当事人陈述申辩材料、现场取证照片等在内的案件卷宗材料。

　　1 行政处罚案件群众公议制度在城管工作中的作用

　　1.1 提高城管行政处罚的公正性

　　《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”。公议制度运用到行政处罚中是对行政自由裁量权进行限制的一次制度创新，使行政权力在阳光下公开透明地运行，把行政处罚自由裁量权压缩到最小甚至没有，让整个案件执行过程真正在群众的“眼皮”底下进行，这样的处罚才能更加公正、公平。

　　1.2 改善城管行政执法的环境

　　行政处罚公议制度扩大了行政处罚中群众的参与性，使群众更加全面地认识城管工作，更加清楚地了解城管执法，更加直观地明晰城管处罚的过程。由于当今社会信息过于繁杂，任何新闻报道、媒体宣传、网络描述也比不了群众口口相传的可信度。 1.3 增强城管队员的执法能力

　　行政处罚群众公议制度使城管执法人员直接面对公议团成员的质询，而且这些成员很可能还是法律方面的专家。如果案本文由论文联盟http://收集整理件的处理决定与群众公议意见有分歧，城管执法人员要在10个工作日内向群众公议团成员书面说明，并要将最终处理决定报市政府法制办备案。这就要求我们执法人员工作中更加认真、仔细，调动了大家的学习相关政治理论和政策法规知识的主动性和能动性。

　　1.4 完善城管处罚的监督机制

　　行政处罚群众公议制度就是一种政府权力的社会约束，对行政机关的行政权进行控制和监督。它不仅可以提高行政决定的质量，而且可以增强政府的公信力，赢得公众对政府的理解与支持。群众公议团成员来自人民，他们的加入增强了对公共利益的评判基础，打破了行政机关对行政决定的垄断裁判，为实现公共利益与个体的平衡提供了新的途径。

　　2 城管工作中行政处罚案件群众公议制度存在问题的解决途径

　　2.1 加强案件筛选工作

　　城管是根据行政处罚相对集中原则成立的管理城市的部门。它所涉及和管理的内容比较多、比较杂，违法程度不严重。如果这些细微的行政处罚都进行公议，那将浪费许多人力与物力，大大降低城管执法效率，产生的效果也是比较有限的。另外一些应当公议而没有公议或者难以通过公议不愿参加公议的案件会降低公议制度的成效，损害政府的形象与公信力。所以选取一些具代表性的、具争议性的以及处罚比较重的案件来公议，这样既充分发挥了群众公议制度的作用也降低了城管执法的成本。

　　2.2 增强公议团成员的公议水平

　　群众公议团成员的法律素养与知识水平参差不齐，职业背景、生活阅历也不尽相同，所以他们可能对于同一案件会基于不同自身条件形成大相径庭的意见。这不仅背离了依法行政的精神，也会导致同案不同判的情形出现。在这种背景下，群众公议团成员的公议水平必须要得到增强。首先，需要提高其成员的法律素养，保证最终的行政处罚决定符合依法行政的原则。其次，对公议团成员的培训应注重行政惯例和行政判例的传达，即行政机关将公正、合理、实效的案例传达给公议团成员，为其提供良好的处理范例。再次，通过制定、细化行政裁量基准使公议团成员在评议处罚案件时有规律可循。

　　2.3 引进行政处罚相对人陈述和申辩的程序

　　行政处罚公议程序的核心既是为公开、监督行政处罚的过程与结果，更是为保障被处罚相对人的合法权益。处罚相对人作为监督处罚裁量权的关键角色，应当在公议过程中出现并陈述意见。行政处罚相对人的陈述和申辩应当纳入到行政处罚群众公议程序中。一方面，行政相对人的陈述和辩论可以保证公议团的意见充分考虑行政主体行政相对人双方的意见和利益，防止制度流于形式，成为行政处罚主体单方的“走秀”行为。另一方面，也可以增强行政相对人对于行政处罚决定的接受程度，提升行政行为的可信性，降低提起行政诉讼和行政复议的可能性，从而间接提高行政执法的效率。

　　此外，改变行政处罚主体在行政处罚群众公议制度中的强势地位，提升公议团的中立性，也是对该制度进行完善的途径之一。笔者认为可以通过建立专门的公议团成员管理机构(类似于招投标中心的专家库)来降低公议团的行政性，防止行政处罚群众公议制度成为一个专为行政执法机关说话的以表达“公议”为幌子的虚伪制度。

　　行政处罚群众公议制度的设立旨在以公众参与模式规制行政裁量权,实现行政决定的公正、合法。随着这一制度的不断完善，其会在监控自由裁量权，保障处罚相对人权益的道路上不断前进，并为城管执法工作的法治化、正规化发展提供政策支持与理论保障。