“省直管县”体制改革与行政问责制度构建

【摘要】自2009年中央一号文件颁布后，包括海南、重庆、湖南等在内的许多省、直辖市都加大了“省直管县”体制改革的力度。扩权、放权后为了对县级政府的权力行使加以严格监督，很对地方都出台了地方性的行政问责制度。当前中央也出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这些行政问责制度无疑对规范和监督县级政府的行政行为发挥了重要作用，但是，在实践过程中也存在各种问题，比如问责主体单一、客体有限、内容狭窄，以及程序不完善等问题，从而致使行政问责制度难以发挥其应有的功效。因此，在“省直管县”体制改革中应针对上述问题，对行政问责制度逐步加以完善，从而促使县级政府的行政权力得以良性行使和“省直管县”体制改革的顺利进行。

【关键词】“省直管县” 体制改革 行政问责 法治

2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定 发展 农民持续增收的若干意见》明确提出：要“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，探索省直接管理县（市）的体制”。中央一号文件的出台，促使包括海南、重庆、湖南等在内的全国很多省份都在努力探索进一步推进“扩权强县”、“省直管县”体制改革的新方案和措施。譬如，湖南甚至已出台措施将县委书记的任命权收归省委，并将部分县委书记的级别提升至副厅级。这些措施无疑有利于进一步推进“省直管县”体制改革。随着改革力度的加大，原来归属于地级市政府的许多权力，甚至省级政府的部分权力都在不断地下放给县级地方政府。但是，“省直管县”体制改革同时存在一个不容忽视的问题，就是在不断对县级政府进行扩权、放权的同时，如何加强对县级政府权力的监管，从而确保县级政府能够廉洁、高效、合法地行使权力。如果在扩权、放权的同时不加强对所放权力的监督，那么就难以实现中央所提出的“权为民所用”，这一体制改革也将难以取得理想成绩。笔者认为，结合当前中共中央和国务院出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，强化对权力进行监督的一个重要举措就是建立 科学 、可行的行政问责制度。

　 一、“省直管县”体制改革与行政问责主体

　 所谓行政问责，就是指对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究。行政问责的基本理念是实现从“对上负责”到“对下负责”的转变。这是源于 政治 学的政府责任之内涵，即 现代 政府的政策和行为必须以人民的意志为依归，对人民负责。[1]随着“省直管县”体制改革的进行，大量的事权、财权等权力逐渐下放给县级政府，如何确保县级政府能廉洁高效地行使这些权力就成了理论界和实务部门的一个现实问题。如果县级政府不能规范使用这些权力，该由谁来启动问责机制并向有关责任人员进行问责？这是当前“省直管县”体制改革中构建行政问责制度首先需要解决的问题。

　 行政问责的主体实际上是解决“谁来问责”的问题。这也是行政问责制度首先需要解决的问题。从问责主体的角度来分析，行政问责既包括同体问责，也包括异体问责。所谓同体问责，即指执政党系统对其党员干部的问责，以及行政系统对其行政干部的问责。异体问责主要是指五大涉宪主体之间的问责：包括人大对政府的问责；民主党派对执政党的问责；民主人士对政府的问责；新闻媒体对执政党和政府的问责；法院对执政党和政府的问责。[2]简要地说，同体问责其实就是体系内的问责，而异体问责则是体系外的问责。异体问责与同体问责的最大不同就在于异体问责由于其主体性更加独立而监督更有力。

　 对于问责的主体问题，当前中央颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》并无明确规定。该《暂行规定》的第二条只是笼统地规定：“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”从该《暂行规定》的第二条我们似乎可以推断出，问责的主体应该为被问责者的上级党政部门领导。由此可知，该《暂行规定》在问责主体上所采取的方式是“同体问责”，而非“异体问责”。虽然同体问责有其有利之处，比如效率较高等，但是，也存在较多的弊端，譬如很多问责由于人情关系等因素的干扰而容易导致问责难以彻底施行。有鉴于此，有学者指出，由于“问责效果的实现主要是通过体制外的强制性和压力来完成。体外的参与是一种积极参与，而体内的参与是一种消极参与，因此， 法律 问责和政治问责效果，必须通过行政外部强制性措施和政治压力的方式才能获得较好的实现。”[3]

　 然而，据笔者观察，在目前实行“省直管县”体制改革的诸多省份，如海南、重庆等省、市，所实施的行政问责制度中采取的无一不是同体问责的方式。以下我们试举海南、重庆这两个具有代表性的地方行政问责制度来进行说明。[4]

　 关于行政问责的主体，《海南省行政首长问责暂行规定》第十一、十二条规定，当发现有关行政首长可能有应当问责情形的，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实，并根据调查结论决定是否作出问责的决定。由此可知，《海南省行政首长问责暂行规定》所规定的行政问责的主体为省政府，主要是省长；而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第六条规定，当市长发现市政府部门行政首长有该办法所规定的问责情形时，可以启动问责程序。因此，《海南省行政首长问责暂行规定》和《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》在问责主体方面所采取的都是同体问责的方式。

　 有鉴于同体问责效力的有限性，以及 中国 目前的政治实践，笔者认为，有必要采取“同体问责与异体问责相结合”的方式。这一点既与当前政府部门所采取的“同体问责”有所差异，也不同于理论界所提倡的单纯的“异体问责”方式。所谓“同体问责与异体问责相结合”的方式，其实就是充分利用两者的优势，既包括体系内的问责，也包括体系外的问责。笔者认为，在目前正如火如茶地开展的“省直管县”体制改革中，采取“同体与异体相结合”的问责方式，其问责的主体应当包括省（直辖市）委、省（直辖市）政府、省（直辖市）人大及其常委会、省（直辖市）高级人民法院、地级市中级人民法院、公民团体、新闻媒体、民主党派、县人大及其常委会、县法院等。而这些问责主体之中，由于政府官员是经过法律授权拥有公共权力，其责任对象是人民群众，因此，“官员问责”的根本主体应是人民群众。具体而言，公众有权通过行政复议、行政诉讼、检举控告等方式追究省、县各级政府的责任；人大追究政府行政领导者的责任。譬如，针对“省直管县”体制改革而言，虽然问责的对象主要是被扩权的县级政府，但是，如果省级政府放权后不对县级政府进行严格监督，或不按照中央的部署进行改革和放权等等，对于这些失职行为省人大及其常委会无疑有权对省政府和省长进行问责；省委则可直接向县政府主要党委委员问责；法院可通过司法审判向有关政府部门进行行政问责，并有权针对违法、违纪等事项向相关部门发出司法建议；而民主党派、公民团体在法定的条件下亦可启动问责机制向相关责任机构和责任人员进行问责；新闻媒体可以通过新闻报道进行问责。这样才能确保责任体系中没有缺失的环节，形成良好互动的体系；[5]至于以上问责主体对相关责任主体的问责机制如何启动，问责的程序具体如何设置，将在本文的第四部分中展开深入阐述。

　 二、“省直管县”体制改革与行政问责客体

　 行政问责制度在明确了问责主体之后，接下来必须明确问责的客体或对象，即在确定了“由谁问责”之后，需要确定“向谁问责”的问题。对于问责的客体如何界定的问题，目前学术界主要有两种观点，一种是认为行政问责的客体应当是行政机关及其工作人员。他们认为“行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，当前尤其是要重视追究行政人员的责任。”因为“行政人员以行政机关的名义代表国家行使行政权，是造成行政行为结果的直接责任人。’，[6]而第二种观点则认为，行政问责的对象应当界定为“广义的国家公务员”。所谓“广义的国家公务员”，相对于第一种观点而言，其实就是认为应当将各级党委委员也纳入到行政问责制度之中。因为“将执政党各级党组织的负责人纳入行政问责范围，无论从成文的国家法律、党的制度视角看，还是从我国现行政治与行政体制的实际运作看，都是合法、合理、可行、而且是必要的。”[7]

　 针对以上两种观点，笔者更倾向于第二种观点，这是因为现实中各级党委总揽全局，发挥核心作用，《国家公务员法》的实施又将党的各级工作机构工作人员纳入国家公务员序列。[8]而且，从现实的角度来看，由于我国党、政分工并不十分明确。各级党组织在实际中也行使着包括行政权力在内的国家公共权力。按照“权责一致”、“权力应当受到监督”的基本法律精神，既然各级党组织实际行使着国家公共权力，那么，就应当受到监督并明确其应当承担的责任。至于如何来明确和追究其应当承担的责任？笔者认为，在目前中国的政治体制下，各省应当在“省直管县”体制改革的过程中，有必要将对省、县（市）各级党组织及其党委委员的责任追究纳入到现有的行政问责体制之中。

　 然而，据笔者分析，目前中国已开展“省直管县”体制改革的省、直辖市行政问责制度中，却基本上都只将问责的对象限定为行政机关及其工作人员，且主要是政府部门的行政首长或各级政府的主要负责人，而排除了地方各级党组织及其党委委员，因此明显存在问责客体的范围过窄的问题。例如，海南省的问责制度就明确将问责对象界定为“省政府部门和市、县、自治县政府行政首长（含主持工作的副职）；重庆市则规定为“市政府部门行政首长（含主持工作的副职）”，“区县政府行政首长为参照执行对象。”其实在目前中国“省直管县”改革地区的行政问责制度中，问责的对象普遍存在过窄的问题。这集中表现在以下两点：第一，现有的地方行政问责制度中，仅将问责的对象限定为行政部门的领导，而排除了各级地方党委委员；第二，仅将问责对象限定为行政部门的负责人（包括主持工作的副职领导人），而排除了一般的行政工作人员。有鉴如此，笔者认为，依据当前中共中央和国务院颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，各级地方行政问责对象有必要扩展为“各级地方党政干部”，并且应当将问责对象扩展至一般性的履行党政职务的党政机关工作人员。因此，行政问责的对象应包括三大类：一是省、市各级党政部门的党政领导；二是地方一般国家公务员；三是行使党政权力的其他组织和人员。[9]

　 其实，在中国目前推行“省直管县”的地区，其行政问责制度中在问责客体方面存在的问题很多。除了上文提到的问责客体范围过窄之外，还存在另一个重要的现实问题即问责客体不清。“实行问责制的重要前提是省、市、县政府职能划分明确，责任主体清晰。由于我国职能交叉重叠的现象相当普遍，因此常出现有权无责、有责无权等现象，且党政之间、不同层级之间、正副职之间权责区分常常难以厘清。”[10]对此，有学者指出：“问责客体不清，根源于责任主体的职责不清。”“拥有清晰的权、责是问责的前提。一个地方出了该问责的事，责任到底在党委还是政府，还是难以认定。如果需要政府承担责任，到底是问到哪一级？需要几级政府来承担责任？该级政府中由哪个行政职能部门来承担责任？承担责任的是直接责任人员还是领导？哪些领导要负责任，是主管还是分管领导？是执行领导还是决策领导抑或是监督领导？是参与决策的所有领导还是主持领导？等等。这些问题都有很大的不确定性。”[11]因此，为构建科学合理、可操作性强的行政问责制度，就必须通过制度化的形式来厘清各级党政部门、上下级领导之间的责任。具体而言，就是“要在现有《国家公务员法》的基础上完善职位分类制度，理顺部门之间的关系，明确划分党政之间、正副职之间、不同层级之间的职权”，并根据“有权必有责、权责必相等”的原则，明晰不同层级官员的责任以及责任轻重。”[12]否则，责任界定不清，问责制度也将难以顺利施行。

　 三、“省直管县”体制改革与行政问责内容

　 所谓行政问责制度的内容，其实就是指行政问责制度应该对哪些事项进行问责。简单地说，行政问责的内容其实就是“问什么责”的问题。据笔者考察，我国目前不少实行“省直管县”体制改革的省、直辖市的行政问责制度，从其实施效果来看，确实追究了一大批相关责任人员的行政责任，甚至是法律责任。然而，目前的行政问责制度也存在许多问题，其中最为严重的问题就是问责内容范围过窄。譬如，问责过程中常常出现对行政执行问责多，对行政决策问责少；对行政乱作为问责多，对行政不作为问责少；对事故问责多，对预防问责少；对有重大损失或人命关天的大事问责多，对机关作风、工作效率等所谓“小事”问责少等现象。[13]以下我们仍然试举海南、重庆两个地方的行政问责制度来进行说明。

　 比如，《海南省行政首长问责暂行规定》规定，问责的内容主要包括以下五个方面：(1)违反依法决策、科学决策和民主决策要求，发生决策失误；(2)违法行政；(3)对国家法律、法规或者上级国家机关的决策和部署执行不力、效能低下；(4）不认真履行管理职责，防范不力、处置失当；(5)其它行为造成严重后果或者其他不良社会影响。而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》则规定，违反以下七个方面的规定，应当进行行政问责：(1)效能低下，执行不力，致使政令不畅或影响市人民政府整体工作部署的；(2）责任意识淡薄，致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的；(3)违反法定程序，盲目决策，造成严重不良政治影响或重大 经济 损失的；(4)不严格依法行政或治政不严、监督不力，造成严重不良政治影响或其他严重后果的；(5）在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失的；(6）市政府部门行政首长本人在公开场合发表有损政府形象的言论，或行为失于检点，举止不端，有损公务员形象，在社会上造成不良影响的；(7）市人民政府认为应当问责的其他情形。

　 通过对上述两个具有代表性的地方性行政问责制度进行深入研究，可以发现，当前即便是积累了丰富的“省直管县”体制改革和行政问责经验的海南省和重庆市，其行政问责内容仍存在范围过窄的问题。主要表现为：一是行政问责仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是行政问责仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。如有的地区不断出现重点工程“豆腐渣”、虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失等情况，至今尚未纳入“引咎辞职”、“责令辞职”范畴。三是行政问责只针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。例如对用人腐败却不问责。[14]

　 相对于海南、重庆的两个地方性行政问责制度而言，当前中央和国务院颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对问责的内容范围做了一定程度的扩大。该《暂行规定》第二章详细规定了以下七种情形应当向有关党政责任人员进行问责：(1)决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；(2)因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；(3)政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；(4）在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；(5)对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；(6)违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；(7)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。由此可知，至少从制度文本的层面来分析，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》在问责的范围上与海南和重庆等地方性的行政问责制度并没有实质性的突破。虽然增加了关于用人失察、处理群体性和突发性事件不当等问责内容之外，但主要仍然限定于对那些已经造成重大损失或恶劣影响的责任人进行问责，而并没有考虑到如何利用问责制度做到“防患于未然”和对那些“不求有功但求无过”的碌碌无为的官员进行问责。这无疑是一个遗憾！

　 笔者认为，要构建 科学 合理的行政问责制度，首先，其问责内容不能仅限于在社会上造成不良影响的行为，而应当把官员的所有职责行为都纳入其中，特别是那些已经或可能违背公共利益、没有满足公众期望的行为，以及碌碌无为、不思进取的官僚行为。其次，行政问责制度要改变只有发生了涉及群众重大生命财产损失突发性安全事故才启动问责的做法，而应重视平时日常工作的审视、督促和检查，做到防患于未然。总之，不仅要对发生的重大事故问责，而且要对做出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿、扯皮等行政不作为问责；不仅要对 经济 领域的安全事故问责，而且要对 政治 等其他领域的事故问责；不仅对犯了法、有了错要问责，而且对能力不足、有损政府形象的“小节”等方面也要问责。[15]否则，如果问责不全面，将会导致许多责任无法得到及时追究。

　 四、“省直管县”体制改革与行政问责程序

　 行政问责的程序其实就是解决“如何问责”的问题。行政问责程序的规范性、可操作性是实行行政问责制的重要保障。[16]我国目前试行“省直管县”体制改革的大多省、直辖市在构建地方行政问责制度中出现的一个突出问题就是程序性和可操作性不强。如果缺乏可操作性的问责程序，那么即使设想再理想的问责制度也由于无法操作而在实践中难以得到有效实施，因此，要构建科学的行政问责制度，就需要认真研究问责的程序问题。否则，程序方面存在瑕疵，不仅可能导致问责制度无法有效实施而成为具文，更重要的是，还很可能会有损实体正义价值的实现，甚至影响 中国 法治建设的进行。因为没有程序正义就没有实体正义，而且，“正当程序是行政问责沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。”[17]

　 从法理上说，问责主体对客体做出的行为进行问责，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”—启动问责、调查处理、申诉复查、监督执行等方方面面，是一个系统化的制度规范，更是一个实体规范、需要有完善的问责机制。[18]由此可知，成熟的行政问责程序应当包含启动、申辩、处理、执行、救济、监督等方面的程序内容。在具体的实践中，由于不同的问责主体基于其自身的性质、地位和办事程序的差异性，因此，不同的问责主体在进行问责时所适用的程序必定会有所差异。[19]比如，法院作为司法机关，基于其在程序上“不告不理”的消极性，所适用的问责程序就显然与人大、政府部门的积极性的问责程序明显不同。鉴于法院有其比较成熟的司法程序，而人大通过行使质询权、罢免权、撤销权等权力来对相关责任人员行进问责的程序构建问题，目前已经在理论界也有比较成熟的见解，因此在此不做赘述。本文需要探讨的是政府部门进行问责时该如何完善其问责程序。

　 之所以着重探讨关于政府部门的问责程序问题，主要是由于日常的大量行政性事务是由政府部门来承担的，而且上级政府部门对其所负责的下级部门的行政工作应当是最为清楚的，因此，政府部门无疑应当是行政问责的主要主体。对此，我们仍然以目前在“省直管县”体制改革和行政问责方面积累了丰富经验的海南省为例证来加以分析，看其问责程序是否存在问题而有待完善？是否有值得其他省、市加以借鉴的地方？据笔者研究，《海南省行政首长问责暂行规定》关于问责的程序主要包括启动程序、申辩程序、处理程序和执行程序，以下就对此四个程序进行分析。

　 第一，行政问责启动程序：《海南省行政首长问责暂行规定》第十一条规定：“根据有关信息来源，发现有关行政首长可能有应当问责情形的，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实。调查核实工作应当在60日内完成，形成调查报告上报省长。调查报告应当提出问责或者不予问责的建议。”第十二条规定：“省长接到调查报告后，可以召开省政府常务会议或者省长办公会议讨论，作出问责或者不予问责的决定。”由此可知，海南省的问责启动程序是由省长来启动的。

　 第二，行政问责申辩程序：该《暂行规定》的第十四条规定：“被问责的行政首长对问责决定不服的，可以自收到问责决定之日起15日内向省人民政府提出书面申诉。省人民政府接到申诉后，认为有必要的，可以决定另行组成调查组在30日内进行复查。”

　 第三，行政问责处理程序：该《暂行规定》第十五条规定：“经复查，问责决定认定的主要事实清楚的，维持问责决定；认定的主要事实不清，证据不足的，由省人民政府常务会议或者省长办公会议决定撤销问责决定。复查决定，应当书面告知申诉人。”第十八条规定：“对被问责的行政首长，需要给予行政处分或者追究其他 法律 责任的，依照有关规定处理。”

　 第四，行政问责执行程序：该《暂行规定》第十六条规定：处理决定做出后，“需要发出的通知和决定等具体事项，由省人民政府办公厅负责拟订和送达。”第十七条规定：“被问责的行政首长拒绝执行问责决定的，由省人民政府按照干部管理权限提请任免机关免去其职务，再按照有关规定作出处理。”

　 通过对海南省目前所实行的行政问责制度的深入分析可知，海南的行政问责制度在问责程序方面至少存在以下几个方面的问题需要加以完善：第一，程序不完整。《海南省行政首长问责暂行规定》没有规定比较详细的救济、监督程序。该《暂行规定》虽然规定了被问责的行政首长可以进行申辩，但是，却没有规定处理决定做出后如果被问责者不服该如何进行救济，是否有权申请行政复议或通过其它途径进行救济。该《暂行规定》也没有对行政问责的监督机关及监督程序进行规定，无疑应当进一步加以完善。第二，启动主体单一。该《暂行规定》仅仅规定行政问责的启动主体为省长，实际上省长的日常行政事务比较繁杂，而在法治社会行政问责是一项趋向于日常性的工作。基于时间和精力的有限，由省长这样单一的问责主体来启动行政问责程序显然会导致行政问责制度难以充分发挥应有的作用并起到理想的效果，因此，问责机制启动的主体应有所增加，应当涵括公民、人大、司法机关等主体。第三，处理程序方面，其责任种类较少，该《暂行规定》仅规定了行政责任和法律责任两类，其实还应当包括政治责任和道德责任。这一点也是学术界目前比较一致的观点。

　 总之，自2009年中央一号文件颁布后，包括海南、重庆、湖南等在内的许多省、直辖市都加大了“省直管县”体制改革力度。扩权、放权后为了对县级政府的权力行使加以严格监督，很多地方出台了地方性的行政问责制度。当前中央也出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这些行政问责制度无疑对规范和监督县级政府的行政行为发挥了重要作用，但是，在实践过程中也存在各种问题，比如问责主体单-、客体有限、内容狭窄，以及程序不完善等问题，从而致使行政问责制度难以发挥其应有功效。因此，在“省直管县”体制改革中，各省、直辖市应针对上述问题，对行政问责制度逐步加以完善，从而促使县级政府的行政权力得以良性行使和“省直管县”体制改革的顺利进行，而不致于偏离法治的轨道。

注释：

[1]张创新、赵蕾："从'新制'到'良制'：我国行政问责的制度化"，载《