弱势群体保护中的政府创新动力机制分析

关键词: 弱势群体/公民权/政府创新/参与

内容提要: 地方政府保护弱势群体的实践表现在建立弱势群体的生活保障制度和建立弱势群体的权利保障机制方面，因此地方政府的相关创新呈现出具体保护、政策环境、能促性赋权三个层次。政府创新的复合动力机制在于试点—经验—推广的制度路径支持、官员的政绩追求、政府弱势部门巩固和增强部门存在合法性的需要。既有政府创新还存在着未能从权利平等保护和公民参与不足等缺陷。目前的弱势群体保护的动力机制已经开始由政府主动创新向公民和社会以提出权利要求的方式推动政府创新转移。


改革开放之前，我国的社会结构相对简单，并没有弱势群体这个词，只是存在着政府照顾的对象。（主要是城乡孤寡老人、孤儿、极端贫困人口、残疾人和灾民等。）改革开放后，伴随着经济发展，我国社会人口流动加剧，社会分层细化，利益结构和社会结构也复杂化。2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中使用了“弱势群体”这个词，引起了国内外的广泛关注。“弱势群体”进入中国的政府工作报告，意味着中国承认了社会结构不协调、权力配置不当等发展失衡问题。作为一个相对概念，弱势群体泛指所有在维护自己的正当权益方面处于弱势的社会群体。但在这个相对的弱势群体当中，又有一部分人处于更为弱势的地位，而且，这种更为弱势的地位是难以改变的，这些人群就属于人们达成共识的弱势群体。（在我国，弱势群体至少包括五大类人群：第一，“三无”人群，即“无劳动能力、无经济来源、无法定赡养(扶养、抚养)人”的孤寡老人、孤儿和残疾人；第二，城乡贫困人口；第三，城市中的失业人员；第四，进城务工的农民；第五，低收入的退休人员。其中，第一类人群可以称之为绝对弱势群体，其他四类基本上都属于相对弱势群体，即他们的弱势地位主要是社会分化与国家的发展战略选择共同作用的结果，是改革开放的副产品。）他们中的很多人是在原体制下做出贡献但又未能及时分享到改革成果的人，他们有较强的相对剥夺感，而改变自身弱势地位的能力有限。保护弱势群体，是政府的责任，也是实现国家发展战略不可或缺的底线保障。研究弱势群体保护中的政府创新动力机制，是解释和分析我国改革路径的一种有益视角。由于改革开放以来我国的很多制度安排基本上遵循“地方试点—经验总结—国家制度”的路径，因此，本文中所说的政府创新均指地方政府创新。
一、政府对弱势群体予以保护的领域
由于人们达成共识的弱势群体是改革开放之后产生的，我国政府在对绝对弱势群体予以保障的同时，也在不断探索保障新产生的弱势群体的途径。从实践看，地方政府对弱势群体进行保护的探索主要表现在以下几个方面：
(一)建立弱势群体的生活保障制度与机制
弱势群体的生活保障制度与机制主要体现在最低生活保障方面。传统计划经济时代，人们的生活内容和福利依托于单位而非社会，随着国有企业改革的不断深入，不断增加的下岗人员在城市中形成了一个被单位化生存模式抛弃的社会群体。1993年6月，上海市民政局在调查研究的基础上，提出了建立城镇最低生活保障线的方案，经报请市政府同意，与有关部门一道下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。当年有7680位城镇居民通过这一制度得到了基本生活保障。（叶兴庆、张顺喜：“中国城乡最低生活保障制度的演变过程和现状”，载《中国国际扶贫中心中国开发式扶贫的实践与探索论文》， 2007年。）这是我国最早的居民最低生活保障制度，也是与国有企业改革相配套的一个政府创新。上海市居民最低生活保障制度的产生与当时的国有企业改革和社会主义市场经济导向的经济体制改革现实密切相关，即市场导向的国有企业改革要求彻底脱离原有的企业终身福利制度，形成自由流动的用工机制，但如果没有社会接收机制，企业的人员离开企业，也就意味着离开一个从生管到死的赖以生存的“单位”，这对当时人的基本生存是难以想像的。而建立最低生活保障制度，就解决了国有企业的竞争包袱，同时也为下岗者提供了基本生存的基础。当然，上海市能够推出这项今天看来理所当然的创新，也与上海市地方财力较强和处于改革开放前沿密切相关。上海市的这一创新开启了中国现代社会保障制度建设的第一扇门，因为最低生活保障制度是一个面向全体居民的社会救济制度，与“饿不死人”的传统贫困救济不同，它是一个综合性的社会救助体制，保障的是一个人最低限度的不失尊严的生活。因此，它不但包括对对象定期定量发放生活保障金，而且每个对象还配套享有粮油帮困卡、子女就学、住房、就医等多方面的优惠。此后，居民最低生活保障制度由点到面、逐步走向规范化、法制化。到1999年10月，全国所有城市都建立了居民最低生活保障制度，《城市居民最低生活保障条例》在全国范围内施行。
与城市居民相比，占全国人口的80%的农村居民的最低生活保障的开始则迟得多。但与城市居民的最低生活保障首先出现在经济发达地区一样，农村居民的最低生活保障也首先出现在经济发达的东部地区———福建省厦门市。厦门1997年开始探索将最低生活保障制度从城市推向农村的路径。此后几年，厦门最低生活保障制度从城市向农村覆盖，基本保障了城市和农村困难群众的基本生活。到2004年7月1日，我国第一部城乡一体的最低生活保障的地方法规《厦门市最低生活保障办法》施行，（中国新闻网：《厦门市最低生活保障办法》出台， http： ///law/">法律所规定的权利。首先，弱势群体的权利平等保护体现在扫除制度性障碍上，最为突出的表现是很多地方政府所做出的户籍制度改革。地方政府做出的户籍制度改革有成功者，也有失败者，但都体现出维护权利平等的努力方向。户籍制度在城乡二分的基础上制造了依附于户籍的社会权利之间的不平等。改革开放后，人口流动呈现出由农村到城市的单向流动特征。90年代中期以后，很多地方出台了一些鼓励性的迁移政策，如在城市经商、投资、购买商品房，投资金额或购房面积达到一定数额的，本人与其亲属可以将户口迁入城市。城乡分隔的二元体制并没有突破。近年来，一些地方政府在现有体制内做出了较大的改革举措，例如取消户口分类，取消户口特权，降低进城的门槛，以迁入城市作为奖励政策，等等。即便有这么多的变革，但是，户籍的迁移仍然不是一件容易的事情，大量早已离土离乡的移民成为隐性城市人口，他们成为所在城市的事实移民，从实际上改变了城市居民的构成，但在就业、教育和社会保障等方面因差别而存在的明显的不同待遇又使他们处于城市社会的边缘状态，与城市人口在同一城市中再度形成一种新的二元社会结构。在这种情况下，过去以小城镇为主体的城市化道路受到质疑，城乡一体化的呼声日高。于是，一些地方政府开始了户籍迁移零门槛的探索。例如浙江省湖州市于2001年3月16日正式启动的户籍制度改革规定，只要在湖州城里有合法固定住所、稳定职业或生活来源、或是亲属投靠，不管是农民还是外来打工者，不论以前户口在哪里，只要愿意，都可以登记为湖州城市户口，享受湖州市民待遇。（湖州户籍制度改革和下文中的长兴教育券制度的做法以及本文中提到的其他地方政府创新如无特别说明，均来自中国政府创新网地方政府创新数据库， http： ///politics/">政治生活中，这些组织却承担着政府联系公众的诸多职能，因此在这个意义上，它们应当被视为我国公共部门的构成部分。“弱势部门”因其“弱势”而将其创新聚焦到社会的弱势群体，由此既具有在政治生活中重新塑造本部门地位重要性的作用，又具有维护政府合法性的强烈的政治道德性。因此它们的创新往往能够得到来自政府内部和社会公众的双重支持，其直接结果体现为一种面向弱势群体的能促型权利提升的创新，其影响更为深远。
第一类情况的地方政府创新是地方政府为了解决针对特定群体的具体社会问题而创造一种跨部门的合作机制来对特定群体的权利予以实质性保障。河北省石家庄市于2002年为救助流浪乞讨儿童而成立的“少年儿童保护教育中心”、海南省海口市龙华区对外来务工人员进行统一管理的“外来工之家”都属于这种情况。第二类情况的地方政府创新是政府系统中的“弱势部门”积极行为的结果。这种情况主要以工会和妇联组织居多。如浙江义乌的工会社会化维权模式；福建省泉州市总工会的外来工维权新模式；北京市大兴区妇联的“巾帼维权岗”等等。
二、地方政府对弱势群体保护的层面和创新的动力机制
已经举办了10年的中国地方政府创新奖项目也说明了各级政府对弱势群体保护的重视。在第一届(2001-2002年度)中国地方政府创新奖20个入围项目中，有5个涉及弱势群体保护，其中有2个获得优胜奖，占优胜奖项目总数的20%；在第二届(2003-2004年度)18个入围项目中，有5个项目涉及弱势群体保护，其中3个获得优胜奖，占优胜奖项目的30%；到第三届(2005-2006年度)，在25个入围项目中，有7个涉及弱势群体保护，其中4个获得优胜奖，占优胜奖项目的40%[1]。第四届(2007-2008年度)的20个入围项目中，有7个涉及弱势群体保护，其中3个获得优胜奖，占优胜奖项目的30%。第五届(2009-2010)年度的30个入围项目中，有6个涉及弱势群体保护，其中1个获得优胜奖，占优胜奖项目的10% (本文提到的例子均来自该奖项数据库)。从目前已有的大量实例看，地方政府保护弱势群体的创新体现在不同层面，并且这些创新有着复合型动力机制的支持。
(一)地方政府创新的三个层面
第一个层面是政府通过创设制度或政策直接向弱势群体提供具体保护。这既是弱势群体能得到的最直接的保护，也是地方政府创新最容易见成效的一个领域。最低生活保障制度、教育券制度等都属于这个范畴。从总体上说，这个层面属于政府在社会—政治转型过程中对政府职能再认识的范畴，是政府的社会职能再定位的制度化体现。这些创新实践在将弱势群体的保护纳入政府责任的同时也是对公民社会权利的承认，是对以公民个体负责自身的社会福利为代价换取经济高速增长的发展路径的修正。从20世纪90年代中期开始，政府认识到经济的高速发展与普遍社会福利建设之间的必要关联之后，在缺乏全国性的制度体系的情况下，地方政府开始探索弱势群体保护的相关措施和试验，由此为全国性的普遍制度规则提供了经验支持和规则框架蓝图。
第二个层面是政府提供政策环境，鼓励社会组织向弱势群体提供服务。如海南省海口市龙华区“外来工之家”等。这些地方政府创新是在既有的制度框架下，政府在公共服务领域中提供满足普通民众的一般需求基础上，对弱势群体提供的特殊服务，其目的是通过维护特定群体一定的社会福利水平，减轻国家作为人的集合的整体负担，并从中汲取合法性支持。需要注意的是，这些政策性创新不仅有助于补充原则性制度框架的人本特征，而且因创新而带来的政府资源的节约和管理方式，从事无巨细的操作到结果导向的监管的转变无疑具有倡导性和示范效应。
第三个层面是既有体制内组织通过资源整合来提供能促性渠道和措施，使弱势群体在知晓和使用相应的保护渠道的同时增强权利能力。石家庄少年儿童保护教育中心、浙江义乌工会和河北迁西妇联发动的地方政府创新就属于这个层面。这个层面的创新或者是政府对既有资源进行跨部门整合，对弱势群体进行相关教育、引导，或者是工会、妇联组织依托其群团组织的历史优势，借助执政党组织来整合政府资源，充当外来务工人员等弱势群体的保护者和问题解决平台，为弱势群体提供法律知识和参与渠道，提升其自我保护的能力。当然，知晓和使用保护渠道的前提和目标都是弱势群体对政府的信任。

(二)既有政府创新的复合型动力机制分析
任何组织的创新都离不开一定的动力，而动力又离不开创新的主体。改革开放以来的社会—政治转型为地方政府创新提供了空间和动力机制生成的可能。地方政府及其有改变现状愿景的官员在合适的时机，就会在复合型动力的推动下进行创新。具体来说，这种动力机制由以下几个方面构成：
第一，改革开放后试点—经验—推广的制度路径支持。改革开放战略鼓励的是在中央政府放权基础上各地形成区位差异，来探索各领域的制度建构。经济增长的强烈意愿和规则匮乏的现实导致我国改革开放之后的制度建构过程比较迅速，但与之相称的一个特征就是制度的原则性强而操作性弱、政治性强而社会性弱。这种制度特征固然在一定程度上降低了人们对未来的稳定预期，但却逐步消解了计划经济体制的强制性，形成了一种包容各种试验的弹性制度空间，各地政府结合本地实际大胆试验，总结经验，中央政府在认为时机成熟时就普遍性问题制定普遍适用的政策或制度将这些经验固化。这种试点—经验—推广的制度化路径不仅推动了我国经济的飞速发展，而且为从政治到经济、社会各领域的地方政府探索和创新提供了正向鼓励。因此， 20世纪90年代中期以后，随着经济体制改革诸多社会性副产品如贫富差距、弱势群体的出现等传统制度框架并为触及的新因素日渐受到重视，也成为很多地方政府寻求本地经验在国家层面制度化的一个制度建构增长点。
第二，地方政府官员的政绩追求。正是由于我国的制度框架原则性强，各地差异又比较大，各地方政府只要不违背政治正确，就可以因地制宜地对本地的发展采取措施，这实际上给了地方政府官员比较大的行为空间来施展抱负、解决问题。地方政府官员的政绩追求基于对政府管理职责的理解和实现个人价值的追求，理想的情况是官员个人的价值和升迁追求及政府职责所代表的公共利益都得到实现。对弱势群体提供直接保护或通过赋权提升弱势群体的权利能力，既有较强的政治道德基础，又有强烈的社会心理基础，是官员个人价值追求与公共利益的一个很好的结合点。20世纪90年代中期以后，经济体制改革带来的诸多副产品如贫富差距、社会分层以及随之而来弱势群体的出现，对经济发展和社会环境的负面影响开始增多，社会矛盾也日益加剧，并与政治稳定挂钩，这就意味着越来越多的政府管理领域受到自上而下的“一票否决制”的制约。为了降低这个直接影响升迁的制约因素带来的风险，一些地方政府官员也开始高度重视弱势群体以及与弱势群体相关的社会问题，由此而出台具体的政策、措施或借助一定的技术手段来保护弱势群体，而当地公民由此收获的就是社会权利的不断丰富。
第三，政府弱势部门巩固和增强部门存在合法性的需要。如果说地方政府官员的政绩追求更多地是官员将个人目标融入政府目标的话，那么，弱势部门针对弱势群体保护而采取的创新行为则是为本部门在不断变化的社会全面转型期乃至以后探索继续存在的合法性基础的努力。部门之间权力的相对不平衡以及面临问题的差异性使得政府本身也存在着分化，工会、妇联等组织作为我国宏观政府系统的构成部分，显然距离权力中心比较远，因此感受到社会变迁的冲击和由此带来的部门生存发展的危机感也就越强。这种现实的危机感为这些弱势部门寻找创新突破口提供了可能性。与工会、妇联等弱势部门情况不同的是，作为最高权力机关的人民代表大会之所以越来越受到关注，恰恰是公民意识日益显化的表现———最高权力机关面临着来自公民社会的压力，这种与日俱增的压力要求人民代表大会及其常委会真正发挥作用，因此，一些地方人民代表大会所做出的通过公民政治权利的赋权性创新也不断增多。
上述三个方面共同构成了地方政府创新的复合动力机制，其中，地方政府官员的政绩追求是这个动力机制的核心。这个动力机制将地方的经济—社会发展与政权合法性的维护经由地方政府官员的政绩追求紧密地联系在一起，在客观上形成对弱势群体保护的推动。从总体上看，各地的政府创新都有助于社会、经济的协调发展，但值得注意的是：一方面，既有的政府创新虽然都是基于公共利益的维护而进行的，但这些创新更多是地方政府官员基于政府本位以官员为主体对公共利益提取和维护的结果，换言之，目前既有的地方政府创新显示：地方政府掌握着创新的话语、议程和过程，而推动地方政府创新的主体———公民目前还并没有充分展示其主体性。另一方面，弱势部门对弱势群体的保护说明，在不断进行和日益深入的体制改革中，弱势部门面临着生存合法性的现实挑战，工会、妇联等政府系统构成部门的创新实际上都提出了组织的社会化问题，这是行政化的群团组织对社会利益表达组织化趋势和它们在政府系统中功能边缘化而面临的危机的反应。这些弱势部门的“下凡”在通过赋权使弱势群体公民提升权利能力方面起到巨大的推动作用。
三、政府创新动力的新趋向
从既有地方政府创新的轨迹看，政府对弱势群体的保护呈现出这样的变化：第一，弱势群体的保护频度开始从直接为弱势群体提供非经常性的生活救助转变为向弱势群体提供常规性的制度保障。第二，弱势群体的保护理念开始从仁爱功利转变为政府责任和公民权理念。第三，对弱势群体的保护目标从国有企业改革的保障措施开始转变为全社会整体福利体系的建构。这些变化并非是从弱势群体保护一开始就显露出来的，也不是改革开放后国家设定的发展战略，而是随着改革开放从“摸着石头过河”的方向性探索转变为从国家建构的宏观视野关注政治、经济和社会协调发展的战略转变而产生的。
(一)当前政府对弱势群体保护的不足
任何创新都需要克服重重阻力，这里提出地方政府创新对弱势群体保护的不足并不是要批评地方政府做得不好，而是为未来的政府创新提供一定的借鉴，以图针对弱势群体的地方政府创新的脉络能够在促进公民赋权的基础上有助于国家建构的进程。
首先，弱势群体保护的源头性创新还没有成为地方政府创新的主流。弱势群体的保护在根本上是一个权利保护问题，其最终目标是促进人之为人的全面发展。换言之，如果一个社会的弱势群体得不到保护，那么，弱势群体的公民权就是不完整的，这个社会的整体发展就是不健全的。源头性的创新首先在于维护所有公民的权利平等。换言之，对弱势群体的保护应当超越弱势群体，从全体公民的权利平等出发来予以考量。尽管既有的地方政府创新中已经有了一些赋权性的表现，但包括弱势群体在内的所有公民的权利平等仍然需要普遍的可行的制度和渠道保障，而且，这些制度保障和渠道应当容易获得和选择。从这个意义上说，我国对弱势群体进行保护的地方政府创新还有很大的空间。其次，弱势群体保护的源头性创新还在于在为弱势群体提供保护的时候，不要贴上“这是弱势群体”的标签，而是将弱势群体的保护纳入到公民权利能力的提高当中，而淡化其“弱势”，保留其尊严。既有的一些地方政府创新在总结保护弱势群体的经验时，强调这些群体的“弱势”无可厚非，但还须有从人之为人的平等和尊严方面来进行“去弱势”的改进。因此，既有的地方政府创新尽管为弱势群体保护更多地提供了兼顾权利平等和实质平等的渠道，但是，针对弱势群体的赋权性保护还有待进一步发展。
其次，参与权作为保护弱势群体利益的利器还没有纳入弱势群体保护的核心制度当中。人们通过参与才能够正视权利、珍视权利、行使权利。一些地方从人大、政府会议到基层的选举等层面也都越来越重视公民的参与，这些都是增强公民权利能力的可喜改革。但是，公民的参与权从内容上可以划分为对政府具体议题的参与、提出并启动具体议题两个方面，相较而言，前者是更为经常性的参与，而后者虽然频度不如前者，但却更加重要，因为是否能够提出和启动议题显示出公民的选择权的有无和大小。既有的地方政府创新都开始重视公民对政府具体议题的参与，但是，这种参与中的议题由政府确定，程序本身也由政府确定，在一些地方成为为地方政府行为合法性“走秀”的形式。参与尤其能够使弱势群体的利益在政府决策中得到应有的注意，在执行过程中获得利益的平衡，更能够提升人们对公民的权利与义务的认知程度，促进社会的和谐。
最后，弱势群体保护的制度化与地方政府官员的政绩追求之间的必然连接尚未建立。政绩考核决定着地方政府官员的职业发展，因此，地方政府官员的政绩追求依赖于政绩考核的指标和方法，而官员的任期制在一定程度上使官员的政绩追求呈现出短期效应，这对于地方政府创新的制度化本身造成一定的困难。弱势群体保护并不像经济发展那样容易衡量，“不出事”往往被作为衡量一个地方政治—社会稳定的指标，弱势群体保护得好在一定程度上只能成为地方政治—社会稳定锦上添花的因素。在这样的前提下，只要现有的政绩考核体系未能将弱势群体保护作为民生指标的内容，或者弱势群体保护在政绩考核体系中无足轻重或仅仅与稳定相联系，那么，弱势群体保护在地方政府层面的制度化就难以与公民的社会权利真正勾连起来，而如果不能与公民的社会权利勾连起来，弱势群体保护的结果就可能是：社会民众难以从对政府的政策性依赖者转变为能够反过来运用权利促进政府绩效的公民。另外，约束地方政府官员的政绩追求，还需要在方法上打破政绩考核的封闭性，增加开放性因子，加入社会公众的评价指标，才能够维持公民权发展与官员政绩追求之间的平衡。
(二)政府创新动力机制的转移
既有的地方政府创新从一定程度上缓解着弱势群体的弱势，也推动了公民社会权利的发展。但需要注意的是，弱势群体的弱势如果要实现根本的转变，或者说这种弱势不至于转变成绝对的弱势，仅仅依靠政府创新是不够的，政府创新并不是弱势群体得到保障的根本动力，真正的动力在于弱势群体和整个社会对公民权要求的提出。因此，尽管在弱势群体的保护方面，政府仍然发挥而且必须发挥主导作用，但公民个体和社会力量的行动也越来越重要。前文提到的各个实例已经反应出弱势群体保护的动力机制开始由政府主动创新向公民和社会主动保护转移，而通讯技术的迅速发展则加速了这个转移进程。这种转移反映着公共利益的公民主体基础的凸现，一方面是政府创新的社会辐射效应，另一方面也是人文精神显露和公民社会开始成长的表现。
从世界范围内公民权的发展规律来看，无外乎两种情况。一种情况是政府将公民权的普遍化作为一种社会整合的策略而主动推行，如德国早期对工人的保障就是将工人这个相对弱势的群体主动纳入权利平等范围内来避免大规模阶级冲突的策略选择。另一种情况就是政府在公民的强烈要求和争取下不得不将某些权利普遍化，在这种情况下，公民对权利要求的提出主要有三种方式：第一，阶级斗争甚至暴力革命。第二，被排除在某些权利之外的群体组织起来，运用社会运动的方式向社会和政府表达权利要求。第三，公共领域中的交谈与讨论、争论。有鉴于此，知情与参与已经成为公民权和公共权利之间互动的基础，而政府对弱势群体的保护重点也应当转移到权利的保障。在现实当中，尽管“从群众来，到群众中去”长期以来是我国政府开展工作的重要法宝之一，但是，在建国后较长时期内，这个法宝的使用与计划经济时代相适应，越来越多地偏重于自上而下的途径。改革开放后，政府获取公众支持来开展工作的方式也面临着全球化时代透明化和公众知情参与的双重挑战。20世纪90年代以来，地方政府不断创造和建构各种公民参与的途径。尽管这些地方政府创新的直接目的是更好地实现政府意图，但其不容忽视的副产品却是公民权利意识和权利能力的提升，因此，这方面的地方政府创新是一种典型的赋权型创新，其效果如同改革开放一样，是不可逆的。需要注意的是，在这些地方政府创新中，相较于“有身份”的社会成员处于相对弱势的普通社会公众的权利得到切实实现，从长远看，对于促进公民的政治权利平等无疑具有重要意义。如贵州省贵阳市人大常委会推行市民旁听制度，安徽省芜湖市政府建立“市民心声”网站等。这些地方政府在创新探索中抓住了公民权从要求到权利的转变，既增进了公民权的内涵，也将弱势群体视为平等的社会成员来交流，为弱势群体的有效保护和全体公民的权利内容增进提供了范例。因此，在既有的地方政府创新复合动力机制中，已经开始出现公民和社会互动的新动力机制。这种新的动力机制将通过各地政府的不断创新，加快制度化进程，进一步打开公民参与途径，增强公民的权利意识和权利能力，探索出弱势群体自助基础上的权利保障路径，促进社会的和谐稳定发展。



注释:
[1]杨雪冬：“简论中国地方政府创新研究的十个问题”，载《公共管理学报》2008年第1期。