英国行政裁判所的最新改革及其启示

【摘要】：20世纪90年代以来，英国行政法的一个重要动向是改革行政裁判所制度。作为英国宪政改革大背景下的具体产物，2007年《裁判所、法院和执行法》对行政裁判所的性质和定位、组成和结构、程序规则、裁决、上诉机制、裁决的监督和救济等都作了重大调整。这些做法对我国行政司法制度的完善具有 参考 借鉴价值。

【关键词】：英国 裁判所改革 宪政改革 行政司法

　 2007年，英国制定了《裁判所、法院与执行法》，继1958年颁布《裁判所与调查法》之后，对裁判所体系进行了有史以来最大幅度调整。在宪政改革的大背景下，本次改革重在简化裁判所体制，建立体系统一、完全司法化的裁判所。此举对于重构我国司法权配置，完善行政司法制度具有参考价值。
　 一、改革的背景和原因

　 整个20世纪里，作为福利国家的产物之一，英国的行政裁判所“像蘑菇一样地 发展 ”，[1]职权范围及受理案件量不断膨胀。初步统计，在英格兰和威尔士，单是各种“审判型”裁判所就有70多个。雇员达3500人，每年处理的案件100万件。然而，并不是所有裁判所都运作良好，裁判所委员会的年度报告显示，仅有20个裁判所每年受理的案件超过500件，相当一部分裁判所处于闲置状态。同时，“一法一所”的创设模式，使得整个裁判所体系看起来杂乱无章，人们常为向哪一个裁判所申请救济而犯难。20世纪末以来，改革行政裁判所制度的呼声不绝于耳。改革的动因主要来自于：

　 1．欧盟法的影响。20世纪后半叶，欧盟一体化进程加速，《欧洲人权公约》确定的“公正审判权”，对英国的行政裁判所制度改革提出了挑战。因为一旦加入了欧盟，即要受到欧盟法至上的约束。按《条约》第6条的规定，任何裁决“公民权利和义务”的公共机构都必须是独立和公正的。[2]而独立性也被认为是政府决策的外部制衡者—法院有效运作的关键所在。1998年人权法案的公布和引入欧洲人权公约，人们普遍认为，裁判所应像普通法院一样，在案件的审理上不受政府的干涉或者直接影响。

　 2．宪法理念的变迁。“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。”[3]除了来自欧盟法的“外部”挑战外，由于对于“权力分立”认识的变迁，许多既定的英国宪政理念日益处于紧张状态，议会主权原则受到了前所未有的动摇。造成这一紧张状态的原因源于英国“内部”的发展，即20世纪90年代以来几届政府有意识的宪政改革所带来的权力分配的变化。[4]特别是随着2005年《宪政改革法》的实施，司法权得到了进一步加强。人们不再反对“行政司法”，而是坦然地将之接受为英国司法体系的重要一员，这无疑是对行政权的一种制衡。

　 3．裁判所自身的问题。创设裁判所，旨在发挥其裁决纠纷方便、快捷、专业、公正、低廉的优势，但事实难免不尽如人意。第一，由于许多裁判所是由政府各部主办的，甚至其审查的就是所在部门的决定，因此裁判所的独立性一直饱受诟病。第二，尽管裁判所委员会和许多理论研究都支持对裁判所进行体系化，但是新的裁判所仍然不断出现。这类问题在整个20世纪都一直存在，政府并没有提出有关裁判所总体模式或裁判所“系统”的任何构想。第三，就速度而言，快速实现正义一直是裁判所制度所追求的主要目标之一。然而，遗憾的是，对多数重要裁判所而言，拖上20周左右的时间似乎司空见惯，更不用说多耽误几周时间。[5]第四，缺乏统一的上诉机制。对裁判所的裁决不服的，有的向另外一个裁判所上诉，有的向高等法院上诉，有的甚至无法上诉。第五，整个裁判所系统每年开支高达2. 8亿英镑，但并没有表现出令人满意的“成本—效益”优势。

　 二、裁判所改革与宪政改革的双重变奏

　 1988年，斯卡尔曼勋爵曾建议，效仿澳大利亚模式设立一个行政审查委员会，以替代分散的裁判所体系，但这一提议遭到了政府的否决。[6]虽然1992年《裁判所和调查法》对行政裁判所制度做了小幅调整，但进入新世纪以来，改革的呼声仍然愈演愈烈。为挽回日益丧失的公众信任，工党政府上台后下决心对裁判所制度进行一次“大手术”。2000年，英国议会任命前上诉法院法官爱德华·里盖特对裁判所体系进行一次彻底调查。2001年8月，里盖特委员会公布的审查报告《使用者的裁判所：统一体系，统一服务》，建议对裁判所体系实施大规模的改革。他建议将裁判所从目前主管的各部中分离出来，纳入一个单一的体系之中，由大法官部统一管理。[7] 2004年7月，英国政府公布的《公共服务的转型：申诉、救济和裁判所》的白皮书中，采纳了里盖特委员会报告的大部分建议。[8]白皮书进一步将裁判所改革放到整个行政救济制度的大背景下进行。[9]

　 正当裁判所改革如火如荼进行的同时，为贯彻1998年人权法的规定，确保司法独立不受身为 政治 任命的阁员的大法官干预而制定的2005年《宪政改革法》出台。宪政改革法将原属上议院的司法权，移交给新设立的联合王国最高法院（计划于2009年10月成立）；英格兰与威尔士高级法院首席法官将取代大法官担当普通司法系统的首脑；新设立的裁判所高级主席，将取代大法官担当裁判所司法系统的首脑；裁判所规则制定权将移交给大法官或新设立的裁判所程序委员会；原来政府各部对其主办的裁判所承担的大臣责任，将统一转移给大法官大臣。[10]已存在上千年的大法官大臣制度经根本性改革后近乎只留下了大法官大臣的空名，不但不再是司法机关之首，也不再担任上院议长的职务。这一改革标示着英国传统上的立法、行政、司法三权交叉的时代宣告结束，裁判所作为独立的司法系统的不可或缺的组成部分，加快了从行政机构中分离出来的步伐。

　 为落实宪政改革法关于裁判所改革的安排，《裁判所、法院和执行法》最终于2007年7月通过。它宣布《宪政改革法》重申的司法独立原则，适用于该法附表列举的所有裁判所。为实施《裁判所、法院和执行法》的主要内容，2007年11月，英国政府发布了名为《转型中的裁判所》的政策性文件，计划在2008年10月到2009年4月期间逐步推进。我们可以设想，如果《裁判所、法院和执行法》被充分实施，那么英国将在建立一个独立的公法法院系统的道路上走得更远。在这样一个系统中，普通法院的司法审查权将被限制在裁判所管辖范围之外的公共决定之内。正如c·哈洛预言的那样，“里盖特委员会报告巩固了过去三十年中的两个重要的宪法发展趋势—公共／个人分立的制度化；公共决定的司法化、 法律 化。”[11]随着《欧洲人权公约》第6条重要性的日益增强，后一趋势将不可逆转。为了符合欧洲人权条约要求，使用者导向型的裁判所系统将会被进一步精心设计。

　 三、裁判所新体制的主要特征

　 《裁判所、法院和执行法》颁布后，有关争论似归于平静。改革后的行政裁判所制度的变化是：

　 1．裁判所的司法性质。长期以来，有关行政裁判所性质的争议一直不绝于耳。因为按照最高法院的理解，裁判机构一词比法院要宽泛得多，“所有的法院都是裁判机构，但不是所有的裁判机构都是法院”。[12]然而，随着2005年《宪政改革法》和2007年《裁判所、法院和执行法》的实施，争论似乎尘埃落定。这两部“宪法性法律”均宣布裁判所是英国司法体系的一员，且受到司法独立原则的保障。[13]因此，今天我们可以说，无论从性质上还是技术上，裁判所实际上就是一个法院。

　 2．裁判所与政府部门的分离。2003年6月，英国政府出人意料地宣布了一项庞大的司法体制改革计划，并成立了宪法事务部，以替代原来的大法官部，负责所有司法机关的行政管理事务。2006年4月，作为英国政府宪法事务部的工作部门之一的裁判所服务局正式成立。2007年6月，一个新的司法部成立，取代了原来的宪政事务部。目前，司法部裁判所服务局承担管理所有中央裁判所的职责。

　 3．新的两级裁判所结构。按《裁判所、法院和执行法》设计，英国现有裁判所的管辖权全部移交给两个新的裁判所，即初审裁判所（first-tier tribunal）和上诉裁判所（upper tribunal)[14]前者主要负责审理一审案件，可以处理事实和法律问题。后者主要负责受理不服初审裁判所裁决的上诉案件。[15]两个裁判所将各分设若干法庭，每个法庭负责一个类别的案件。2008年11月3日，这个统一的裁判所体系正式诞生。目前，初审裁判所设立了社会保障法庭，健康、 教育 和社会福利法庭，战争补助与军人赔偿法庭，税务法庭；上诉裁判所设立了行政上诉法庭、财政和税务法庭、土地法庭。

　 4．人员组成的变化。行政裁判所的一个显著特点就是其人员组成，即由法律人士和专家组成，分别授予“裁判所法官”和“裁判所成员”身份。但无论是裁判所“法官”还是成员，都享有完全独立的司法权。任何法律和规则不得区分法律人士和专家的司法权力。改革后的裁判所体系，除设立一名裁判所高级主席外，初审和上诉裁判所的每个法庭都将设立一名主席，由大法官咨询裁判所高级主席意见后任命。[16]上诉法院、高等法院、郡法院和治安法院的法官是初审和上诉裁判所的“当然成员”，原属于各种裁判所的现任成员也将在经过必要培训后，自动转移到新的初审和上诉裁判所的各个法庭。

　 5．裁判所程序委员会。为确保裁判所公正、独立地处理案件，它们虽然不适用普通民事法院遵循的《民事诉讼规则》，但同样也有自己的程序规则。《裁判所、法院和执行法》设立了一个裁判所程序委员会，以取代原属于大法官和部长的规则制定权，具体负责新成立的两个裁判所程序规则的制定。2008年5月19日，裁判所程序委员会正式成立。目前，作为裁判所的基本程序准则，《上诉裁判所程序》(2008)、《初审裁判所税务法庭规则》(2009年）等已经出台。[17]需要说明的是，尽管裁判所没有遵循自己先前裁决的义务，但这并不意味其在实际中不这样做。遵循先例是保持行为连贯性的途径，司法公正要求每一个裁决者保持行为的连贯性。然而，只有拥有一套可靠的收录和公布裁决的系统，遵循先例才能成为可能。[18]为此，《裁判所、法院和执行法》第23条将这一权力授予了裁判所高级主席，他可以通过制定实践指南，实际上赋予裁判所的某些判决以判例的拘束力。[19]

　 6．统一的上诉机制。《裁判所、法院和执行法》规定了一个统一的上诉机制。对于大多数案件，当事人不服初审裁判所的裁决，可以向上诉裁判所上诉，但必须事前获得准许。在上诉案件中，上诉裁判所扮演着高级记录法院的角色。此外，上诉裁判所将可能像高等法院一样行使部分“司法审查”权，但必须是经过高级法院首席法官或高等法院的授权。[20]该法案还提高了对裁判所裁决进行司法审查的级别，即当事人不服上诉裁判所的裁决，不像现在这样起诉到英国高等法院，而是上诉到英国上诉法院。极其例外情况下，还可进一步上诉到新设立的最高法院。

　 7．裁判所高级主席。《裁判所、法院和执行法》设立了裁判所高级主席一职。高级主席经大法官推荐，由英国女王进行任命。大法官在决定推荐人选之前，应当咨询英格兰与威尔士高级法院、苏格兰民事上诉法院和北爱尔兰高级法院首席法官的意见。2007年11月12日，苏格兰和威尔士高级法院原首席法官康沃斯被任命为首任主席。根据该法的规定，裁判所高级主席的职责包括：(1)确保向裁判所申请救济是方便的；(2）确保裁判程序是公正、快捷和高效的；(3）确保裁判所成员是案件相关领域的专家或 法律 人士；(4)探索裁判程序开始之前的替代性纠纷解决机制。

　 8．行政司法和裁判所委员会。根据《裁判所、法院和执行法》，从2007年11月1日起，原行政裁判所委员会被废除，代之以新的行政司法和裁判所委员会。[21]同时，107个现存裁判所将移交行政司法和裁判所委员会负责监督。[22]行政司法和裁判所委员会将从整体上监督整个行政司法体系，协调法院、裁判所、议会行政监察专员和替代性纠纷解决机制之间的关系，以保证其便捷、公正和高效，满足使用者的需要。委员会对于裁判所的功能是：(1)对整个裁判所体系和任何一个裁判所的组织机构和日常工作进行监督，并提出报告；(2）就特别重要的问题，对整个裁判所体系和任何一个裁判所，展开调查并提出报告；(3）对已经生效的和拟议中的有关裁判所的议会立法进行审查和发表意见等。

　 四、对完善我国行政司法制度的启示

　 英国行政裁判所改革的实践表明，如何配置司法权从来就不是一个合理化统治的技术性问题，更不仅是法学领域中的学术问题，而总是与特定时期的社会变革紧密联系。由于我国长期以来对行政复议、行政裁决等制度的尴尬定位，以及《行政复议法》等法律的缺陷，使得完善行政司法制度要克服三个困难：在理论上，打破行政权与司法权间存在的认识误区；在现实上，解决好谁来监督行政司法的问题；在技术上，细化行政司法的程序。英国行政裁判所改革至少在以下几个方面对我们有所启示：

　 第一，无论是行政复议，还是行政裁决，其本质都是司法行为。我们判断一个公权力行为是不是司法行为，关键不在于机关的名称或体制的隶属，而必须唯实地从机关组成与运作方式上考察它是否符合或大体符合司法权的特征：独立、居间、依法、事后、被动、争议、有执行力等。因为，无论是行政复议还是行政裁决，虽然都是由行政机关来行使权力，但并未改变司法权的性质，所不同的只是这些权力在不同的机关转移而已。[23]我们不必反对“行政司法”，我们需要反对的是将涉及个人权利的裁决权授予与裁决结果有利害关系的某行政机构或控制该机构的任何机关。如果没有利害关系，那么，行政机关和法院之间的职能分立，原则上取决于各自的法律权能。如果需要专门知识，那么专家也许是作出裁决的合适人选；如果需要一般生活知识，那么接近一般生活的法官可能会更合适。[24]

　 第二，行政司法机关必须独立和公正。行政机关裁决行政、民事纠纷既是司法行为，就需要裁决机构具有独立性，以减少干预，保证裁决的公正。在我国，行政机关虽承担了大量司法职能，但基本上没有独立性，和一般的行政机关无区别。这就很难保障其裁决的公正性，也是目前制约行政裁决制度健康 发展 的关键因素，难以适应人世后世贸组织规则对行政裁决机构公正性的要求。[25]而英国的裁判所、美国的行政法官，以及我国北京、哈尔滨等市的行政复议委员会试点，就恰好说明这一点。

　 第三，行政司法权应当相对集中和统一。权威、专业、公正、快捷、低廉是行政司法制度的生命。要实现上述目标，就需要努力解决行政司法力量过于分散的问题。[26]这意味着将为公民提供一个统一、全面的行政司法体系，公民可以方便地申请救济。行政司法权的相对集中，不仅可以为当事人提供集中、统一的裁判服务，而且能够增强防御行政机关干预的能力，提高司法资源的使用效率。同时，行政司法系统的日常行政管理，要像英国司法部的裁判所服务局一样，交由一个行政机关统一负责。

　 第四，行政复议、行政裁决的司法化，不仅仅是程序的司法化，而且也要实现结果的司法化。承认了行政司法机关的司法地位，即使名称不叫法院，如英国的裁判所，其法律控制仍可归类为司法性质的初次审查，就相当于我国法院的一审判决，如果当事人对行政司法机关的裁决不服的，应当向二审法院上诉，由法院担当整个救济链条的最后一道防线.

注释：

[1][英〕卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，下卷第847页。
[2]see “right to a fair trial”,european convention on human rights article 6．
[3]harlow, c. and rawlings, r.（1997) law and administration, 2nd ed.（london : butterworth) , p. 1.
[4]〔英]彼得·莱兰等：《英国行政法教科书》（第5版），杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第17 - 18页。
[5]michael adler and jackie gulland,tribunal users’experiences, perceptions and expectations: a literature review,/zhexue/" target="_blank" title="">哲学 社会 科学 版）2007年第1期。
[24]〔英]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，三联书店1997年版，第170页。
[25]沈开举：《wto与我国行政裁决机构公正性研究》，载《