法国行政诉讼中的原告

　 法国行政诉讼程序是为了实现多项同为基本但可能相互矛盾的原则间恰到好处的平衡而建立起来的。篇幅所限，我在此仅想提及其中的三项，因为原告资格制度直接源于其中。

　 第一项是自由向法院提起诉讼的权利。法国行政判例较早就确立了这项原则，即使是在 法律 包含所谓禁止对某一行政行为提起任何诉讼的条款时也是如此。从这一角度看，最高行政法院做出了宁愿与法律文字相抵触也不与立法意愿相违背的选择。

　 法国法学专业学生最熟悉的案例之一就是1950年的“农业部诉拉莫特女士案”。[2]该案可能适用的一部法律规定，对农业部某一类行政行为不服，行政相对人不能提起任何形式的申诉。事实上，这一法律规定比较清楚，不存在意思不明或模棱两可的情形。然而，法官却将其解释为：即便存在所谓的排除所有救济形式的法律，法官还是应当受理向其提出的越权之诉；[3]行政相对人不应当被剥夺—哪怕是以法律形式—向行政法官提起越权之诉的可能，这曾经是而且一直是最基本的保障。然而，法国的行政诉讼程序不限于越权之诉程序一种，它是其中基本的一类，但仅仅是可供行政相对人选择的、比较全面的一整套诉讼手段中的一种。

　 第二项原则是诉讼双方武器对等原则。在行政诉讼领域，这条原则特别重要。因为，在多数情况下，与行政相对人对簿公堂的公法人在起诉之前处于近乎主导的优势地位。这一点在公民起诉国家这个主权实体运用公权力特权作出的决定时表现得尤为明显。因此，行政诉讼程序需要纠正最初的不平等，保证以严格公正、平等的方式对待双方当事人中的任何一方。www.lw881.com

　 最后一项原则是法的安定性原则。向法院提起诉讼应当遵守一定的规则，特别是在时间方面。对起诉权的行使加以限制是必要的。只有这样才能保证在经过一段时间后无人起诉的事实形成某种受法律保护的状态，该状态随后不能再受到法律上的威胁。例如，在建筑许可方面，有必要保障获得建筑许可的一方的邻居在合理期限内向法院起诉的权利，但如果允许他在建筑许可颁发后的五年、十年以后请求撤销该决定或者请求拆除该建筑就是不合乎理性的。

　 在本文框架内，不可能对法国行政法上原告法律制度做出全面的描述，因为它过于庞大和复杂。下面，我将集中讨论原告条件这一基本法律问题。

　 原告要取得原告资格，需要满足如下条件：一方面，他要有法律上的能力且被合法代理；另一方面，他应该有足以证明其有起诉资格的利益存在。下面就逐一展开论述。

　 一、原告应当具有法律上的能力且被合法代理

　 行政诉讼的原告可能是 自然 人，或是法人。如果说自然人只有一类，法人种类则有许多。可能是公务法人、公司、协会、工会、政党或基金会等。所有的原告必须满足法律能力和代理两方面条件。

　 （一）享有法律能力

　 法律能力（capacite juridique）是一个基本法律范畴。[4]原告是以其名义提起诉讼的人。在有些情况下，是其本人向法院提起诉讼；而在另外一些情况下，则是由介于法官与原告之间的第三人以原告的名义作出决定、采取行动，未成年人[5]或因不具有智力能力而被置于监护之下的成年人权益维护行为即是如此。法国行政诉讼法上的法律能力规则基本等同于民事诉讼程序上适用的规则。未成年人因在 医院 接受手术而受到身体伤害从而请求赔偿的例子就很具有代表性。在这类案件中，同一个人（其父或其母或父母二人）一方面可以以孩子的名义起诉，请求赔偿孩子遭受的损害；另一方面，可以单独以其自己的名义起诉，主张赔偿自己受到的损害。在后一种情况下，通常要赔偿父母因为要照顾孩子、不愿看到其痛苦或残疾而遭受的精神损害。

　 需要指出的是，在法国提起行政诉讼并不必然要有法国国籍。外国自然人或法人[6]都可以向法国行政法官提起诉讼。即便是一个在法国非法居留的外国人也可以到行政法官那里质疑将其遣返回国的措施的合法性。另外，在法国，提起行政诉讼也不需要享有 政治 权利。被判刑并正在服刑的囚犯也可以向行政法官起诉，要求其审查狱政机关对其采取的纪律措施的合法性。

　 同样宽松的措施对法人也适用。成立中或已经解散的协会都可以提起行政诉讼。在法国，个人成立协会的权利被广泛接受。一个协会一经成立就可以向法院起诉，而无需等到提交协会章程的备案行为完成。同样，一个已经被宣布解散的协会，也可以针对解散它的决定提起诉讼。

　 （二）被合法代理

　 原告的代理问题涉及许多方面，这里我仅限于谈及其中的三个。

　 1．集团诉讼中的诉讼代表人问题。有些时候，会有多个自然人或法人决定一同向法院提起诉松。在这种情况下，他们可以指定其中的一人为诉讼代表人，作为他们与对方当事人间开展对话的委托代理人。如果他们没有这样做，法院就会指定起诉书中的第一原告为诉讼代表人。

　 2．法人的代表人起诉问题。在法人提起诉讼的情况下，法官一定要核实提起诉讼的自然人是否具有代表法人提起诉讼所需的权限。

　 在原告为公法人[7]时一般不会遇到什么困难。因为在法律、法规以及公务法人的章程中，都会有相对明确的规定。在原告为公司的情况下，一般也不会遇到困难。因为董事长兼总经理、公司的经理总是享有较大的权力，使其可以以公司名义向法院起诉。

　 在原告为协会的情况下，事情会变得比较棘手。因为协会章程中有关协会组织的内容可能会以非常灵活的方式加以规定。法官因此要核实提起诉讼的自然人确实有权通过自己的签名、以协会的名义和财产承担诉讼的责任。在这个问题上，法官绝不能草率，因为起诉是一项可能带来法律后果的决定，特别是在败诉时要支付对方当事人的律师费用。

　 3．律师代理问题。原告代理的另外一个问题是诉讼是否需要有律师的参与。换言之，律师代理诉讼是否为必需的。按理说，原告有权决定是否将案件交由律师来代理。律师是司法辅助人员，是法律实务工作者，他们对诉讼的参与可以保障诉讼活动的专业化与质量。

　 从理论上讲，法国行政诉讼实行强制律师代理制度，但也有许多例外情形。

　 首先，在越权之诉的一审程序中，一直都不要求使用律师。在法国，任何一个人都有权向最高行政法院提起针对总统、总理命令的诉讼。这类诉讼就无需通过律师进行，但原告必须有诉的利益存在。

　 其次，在某些公法人与其公务员之间的诉讼中，也不要求律师代理，特别是当公务员质疑行政机关拒绝其享受某项报酬待遇时，如颁发奖金等。这种诉讼虽然属于金钱给付之诉，但如果公务员愿意，也可以在没有律师帮助的情况下独立进行。某些关于文职和军职公务员养老金的案件也是如此。

　 最后，在选举诉讼中，律师代理也从未是必需的。选民可以不求助律师就向法官起诉，以质疑选举的合法性。

　 请求律师提供法律服务就要支付律师报酬。与其他国家相比，法国律师收费并不很高，但是从原告收入的角度看，这笔费用可能也相当可观，从而构成起诉的障碍。以下两项措施可以减轻由此带来的困难的程度：一方面，胜诉一方可以请求法官判决败诉的对方当事人承担自己的律师费用；另一方面，法国建立了司法援助制度。这项制度使得那些收入低于一定上限的人可以请求国家承担他聘请律师的费用。这一标准每年都在变化。以2009年为例，享受司法援助的月收入上限为一人911欧元，抚养两个孩子的单亲家庭为1 239欧元。

　 法国律师可以无差别地在普通司法法院或行政法院[8]代理诉讼，具体分为如下两类：

　 (1)普通律师。这类律师数量众多。在行政诉讼方面，他们可以到行政法庭[9]和上诉行政法院出庭。在没有律师强制代理规定时，他们也可以到最高行政法院代理诉讼。

　 (2）最高法院律师。在全国，这类律师共有60个职位。由具有此种身份的律师以个体或团体的形式提供法律服务。他们可以在任何行政法院出庭、代理诉讼。但是，在律师代理为强制性规定时，只有他们可以代表当事人在最高行政法院和最高法院进行诉讼。

　 二、原告应当证明其享有赋予其原告资格的诉的利益

　 除了法律能力、代理和诉讼时效等条件外，原告欲向行政法官提起诉讼还必须要证明其与诉讼请求间存在着法律上利害关系。诉讼请求可以表现为请求法官撤销某一行政行为或某次选举的结果、请求法官判决一定数额的赔偿金等。下面，我先介绍一下法国行政法官在诉的利益问题上的总体看法，然后明晰法国法上私人利益与公共利益的区分问题。

　 （一）行政法官灵活、自由的视角

　 最高行政法院的判例在原告诉的利益问题上带有相当的自由主义色彩，其惟一的限制就是不能提起“全民诉讼”，即允许任何社会成员质疑任何行政行为，而其起诉的惟一理由就是希望法官受理案件、审查该行为的合法性。因此，在提起行政诉讼时，原告应当向法官展示其之所以起诉是因为与受诉行政行为存在着法律上的利害关系。

　 这一点比较重要，同时也揭示出了法国行政法的一大特点。在有些国家，一个人只能在自己的某项权利受到侵害时才可以向法院起诉。而他向法院起诉的目的就是让法官查明某一行为—经常是具体行政行为—是在侵害其权利的情况下作出的。换言之，原告质疑的是法律规则对其个体的适用。

　 正如让-马克·索维（jean-marc sauv?)院长在《法国行政法官对规范性行政行为的合法性审查》[10]一文中所指出的那样，在诉的利益问题上，法国行政诉讼制度采取了另外一种立场。原告当然可以向法官质疑一条法律规则对其个体的适用。当受诉具体行政行为针对其作出时，他当然可以提起诉讼。在这种情况下，他甚至是惟一有权起诉的人，前提当然是该行为于其不利。但是，法国法并未限于此，而是提供了起诉规范性行政行为的可能。然而，对规范性行政行为提起的诉讼采用的是另外一种视角。

　 我们可以将法国行政法官对行政诉讼的看法用如下两类诉讼加以说明：

　 (1)主观之诉。在这类诉讼中，原告要指出某项权利受到了侵害；

　 (2）客观之诉。在这类诉讼中，原告只要指明存在某种简单的利益即可。但该利益应当具有相关性，既不过于带有或然性，也不过于带有不确定性。

　 构成法国行政法标志的“越权之诉”即属于客观之诉。它只要求原告在起诉时具有诉的利益。然而，实践中，该诉讼程序也经常被原告用来维护某些权利。在相反的方向上，选举之诉通常被看作是完全管辖之诉（即主观之诉），但仅仅是选区内选民这一事实就足以使其被承认具有诉的利益。因此，属于完全管辖之诉的选举之诉与客观之诉非常接近：向行政法官提起诉讼的选民在某种程度上以民意表达良好进行的保证人的身份出现。我们会发现主观之诉与客观之诉这两种视角可以发生交叉，以一种比较微妙的方式共存。

　 在结束本部分讨论之前，我想补充两个细节：

　 (1）判断诉的利益要以原告向法官起诉之日为准。这样，诉的利益在诉讼过程中可能消失的事实不会影响到诉讼请求的可受理性。

　 (2）法官考虑的利益总是由原告提出的利益。换言之，法官原则上不做调查研究工作，以查明诉的利益的存在，而要由原告主动向法官加以证明。在诉讼过程中，如果原告发现他当初援引的利益不妥，他可以进一步加以明确、作出修正，前提是法官尚未对案件作出裁判。

　 （二）诉的利益将根据某些限制从个人、集体的角度加以判定

　 诉的利益判断具有一些共同的特征。为请求撤销某一行政行为，原告既可以主张某项物质利益，如财产或 经济 利益受到损害，也可以主张某项精神利益受到损害。然而，为了请求法官判决赔偿，原告则需要走得更远些，他应当提出某项权利被侵犯并有损害存在。这里的损害可以是身体上的、精神上的或经济上的。任何情况下，诉的利益都应当是本人的、合法的、相关的、具有直接性和确定性的。

　 在判断是否存在诉的利益时，法官的思路会根据原告是一个人还是一群人而有所不同。当原告是一个 自然 人时，每个案件的具体情况会各不相同。有时，诉的利益显而易见，基本不需要讨论，如针对某个自然人作出的行政处罚决定等。在行政行为特别针对某个人作出时，也比较明显地存在着诉的利益。如，撤销这个人原先享有的某项权利或某项利益的决定、拒绝其某项请求或没有全面满足其申请的决定等。按照这个逻辑，在下列情况下，一位公务员显然将具有提起诉讼的利益：

　 (1)受到了纪律处分；

　 (2)被永久性地剥夺了某项职业生涯利益；

　 (3）被拒绝某项其自认为应当享受的利益，如奖金。

　 在其它情况下，自然人诉的利益就需要具体情况具体分析。这项工作可能很简单，也可能很复杂。前一种情况如，一个房屋所有权人可以向法院起诉行政机关向其邻居颁发的建筑许可证。如果这里涉及的是一个近邻，几乎不会遇到什么困难。两处房产离得越远，原告诉的利益越需要加以证明。

　 在法人提起诉讼的情况下，如果诉讼标的为影响其存在、财产管理或活动开展等事项的行政行为，该法人总是有诉的利益。在判断法人是否存在诉讼利益时，法官会在受诉行为的性质、影响与原告法人的设立目标间进行权衡。

　 对于公司、 企业 而言，诉的利益判断问题并不十分复杂。法官会根据这类法人的成立目的及受诉行为可能给其加以维护的利益造成的影响进行综合判断，做出承认或者否认诉的利益存在的结论。

　 如前所述，在法国，人们在非常宽松的环境下实现结社权。该权利在1901年的一部 法律 中被承认，宪法委员会肯定其具有“共和国法律确认的基本原则”的效力。因此，立法机关只能规定该项权利如何行使，不可以加以禁止。协会的设立目标由协会章程的起草人确定。实践中，人们经常为了维护某项集体利益或每一个成员的个体利益而成立协会。甚至有可能就是为了反对某一项目而建立协会。法官会在受诉措施的目标与协会章程间进行权衡，以使得协会起诉该措施的利益得到证明。

　 在结束本部分论述之前，我想具体介绍一下法国行政判例在诉的利益上的解决方案。

　 (1)在纳税人质疑公法人财政支出方面。行政判例区别如下情形：如果起诉人是国家税种的纳税人，他对整个国家涉及到财政支出的某一项决定没有诉的利益，因为在国家层面上存在几千万纳税人。但如果起诉人是地方税种的纳税人，对地方团体的财务支出的决定不服，他是有诉的利益的。

　 (2)在享受公共服务方面。公共服务的利用者被广泛承认有提起针对公用事业组织、运行措施的诉讼的利益，其条件是这些措施对其享受的服务产生影响。相反，公用事业的雇员没有这样的诉的利益，除非其法定的权利或经济权利因这些措施而受到侵害。

　 (3）在选举方面。法国采取这样的立场：任何一个选区内的选举人都存在提起质疑选举结果的诉讼的利益，不以他本人未被选举为限。

　 (4)合议制组织—如，市议会或公务法人董事会等—成员均可以起诉由该机构作出的决定。

　 结语

　 法国行政诉讼中的原告制度主题宽泛、内容丰富。它是法国行政判例漫长 历史 发展 逐步走向成熟的结果。那么，目前法国行政判例在这一问题上找到的平衡点是否完美呢？答案显然是否定的，某些古老的案件解决办法被周期性地推翻即是明证。事实上，任何一个法律制度都有完善的空间，而这也是法律适应社会发展的需要。迄今为止，在受理原告起诉问题上，法国行政法官采取的是一种自由主义的立场，尽管行政诉讼大门不是也不可能无限制地、不加审查地敞开。这一点最好的证明就是行政案件数量逐年攀升的事实。这一现象让某些人忧虑，但也让另外一些人欣喜。它一方面说明了法国法对行政案件起诉要求比较宽松，另一方面也表明了民众对行政诉讼具有较高的信心。在当今法国，我们审判、研究的主要目的之一就是如何实现权利与权力间的平衡，既要保证公民为实现权利救济而将案件诉诸法院的权利，也要对这种权利的行使加以限制，防止出现难以掌控的局面。

注释：

[1]特里·奥尔森（terry olson)，法国最高行政法院法官；张莉，