论行政法的目的、手段与体系（二）

二、关于实现行政法目的的手段
所谓行政法的手段是指实现行政法的目的所采用的方法。关于行政法的手段，许多学者，尤其是控权论者[1]会不加思索的认为就是控制行政权。这种观点固然有其合理的一面，但有很大的局限性，不仅手段单一，而且就控权论者主张的控权范围来说，也过于狭窄。也有学者认为行政法方法应当是平衡，即以平衡的方法处理行政机关与相对人之间的权利义务关系[2]。应当说，平衡作为一种手段在以公民为本位的行政法中，其作用是有限的。当然也有一定的作用，如当行政参与权与行政效率相矛盾时，要运用平衡手段加以解决。笔者认为，探讨行政法的手段应当从其目的出发，并总结国内经验和借鉴国外一些成功作法。其手段主要有以下几种：
1．确认公民的行政权益
保障公民行政权益的第一步是用法律的形式确认公民的各项行政权利和法定外利益，并建立相应的制度予以保护。如确认公民的行政参与权，则需要建立行政公开制度并在政府的决策和行政立法中设置公民具体参与的程序；再如确认公民的行政利益则要求政府为公民提供各种优质、高效的服务，如行政指导等。公民的行政权利必须通过立法予以确认，否则无法实现，因为很多权利的实现是以行政机关的作为或不作为为前提的。以往人们常常强调行政法应保护公民的合法权益，应该说合法权益与这里所说的行政权益是两个不同的概念，不能混用。合法权益仅指公民已获得的实际权利，已为法律所确认；而行政权益则是指公民在现代行政中应当享有的权益。后者是应然状态，是努力方向，而前者则是法律已确认的权利。至于实在的权益则又是另一概念。行政法的目标就是要将应然的行政权利转化为实在的权益。当然，行政权益的概念是不断发展的，随着社会的进步，行政权益的内涵会更加丰富。
2．确定行政权限和行政职责
公民行政权益的实现有赖于行政机关的作为或不作为，因此，需要确定行政机关的行政权限和行政职责。赋予行政机关行政权是为了公民的行政权利和利益的实现，如赋予行政机关在教育、经济、治安等方面的管理权限，就是为了提高全民的文化素质，促进经济的繁荣和保证社会的秩序与稳定。这些无不与公民的权利或利益有关。确定行政机关的行政职责也是基于同样的道理，行政机关有责任确保公民的安全、自由以及发展等。行政权限包括行政机关对某类事务的主管权和管理中的具体权力，前者如对经济的管理，后者如在经济管理中享有许可、监督、处罚权等。行政权限及行政职责的确定要以确保公民行政权益的实现为核心，不能有悖于公民的行政权益。那种主张行政机关享有权力进行管理是一个事实问题，不是法律问题的观点[3]是值得商榷的。一方面确定行政机关的行政权限和行政职责是实现行政法目的，确保公民行政权益实现的手段，与对行政权的控制具有异曲同工的作用；另一方面，行政权限与行政职责的大小是由公民应享有的行政权益决定的，而且须由法律确定，即必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力。因此，行政权限的确定绝不是一个事实问题，而是行政法中的一个重要问题，需要深入研究。
与行政权限的确认相联系的是对行政权有效行使的保障，这里既要授予行政机关有效的管理手段，又要排除来自各方面的阻力，以切实保障公民行政权益的实现。
3．控制行政权
控制行政权是实现行政法目的的一种重要手段。行政权本身具有双重性，既是确保公民行政权益实现的需要，又很容易被滥用，以致侵害公民的行政权益。因此，在授予行政机关权力的同时，又需要对其进行控制。至于控权的范围，控权论者大多强调对承担行政权力的组织（主要是对外管理的主体一行政主体）的规范和控制，对行政权力活动的规范和控制以及对行政权力行使的后果进行补救。从行政法的目的出发，这种控权范围仍存不足：第一，控权应当是对行政权的全面规范和控制，而不应有内部管理和外部管理之分，控权论常常将行政机关的内部管理排除在控权之外，这是值得商榷的。行政机关的非理性设置、行政权的非科学化分配、职权不清、职责不明，机构人员整体规模失控，不仅大大加重了人民的税收负担，同时还导致行政效率低下，滋生官僚主义，这严重地损害了公民的行政权益，与行政法的目的是不相一致的。因此，对行政组织内部的规控也是行政法的重要任务之一。第二，对行政权的控制既要从实体方面着手，如规定行使权力的规则、条件，也要注重运用行政程序予以规范，但控权论者大多以实体规制为主线，很少展开对行政程序的讨论。
值得注意的是，在实现行政法目的的过程中，控权是极其重要的手段，但绝不是唯一的，过分强调控权，往往会牺牲效率，并忽略对与公民行政权益有关的法律制度的建立，如行政合同制度、行政指导制度、公务员管理制度等。
上述三种手段既相互联系（如行政权限的确定取决于行政权益的宽窄，反过来，行政权限又影响到控权的范围），又各自具有独立的意义，不能相互取代，三者都是实现行政法目的的必要手段。
三、关于行政法的体系
行政法体系是指由各类不同的行政法规范构成的行政法整体框架。从现有的行政法规范来看，主要包括行政组织法规范，如《国务院组织法》；行政过程中的规范，如《治安管理处罚条例》，《义务教育法》等；行政救济法规范，如《行政诉讼法》。就其行政法规范的总体内容来看，存在以下问题：第一，行政法体系的轮廓不清，走向不明。行政法规范分散、零乱、重复、交叉，存在的问题较多。第二，行政法规范整体没有确立公民在行政法上的主体地位。表现在：确认和保护公民行政权益的规定较少，而规定公民义务的规范很多；对公民的行政程序权利没有给予充分重视；公民的行政权益也没有得到立法的肯定。第三，行政法体系很不完整，行政组织法很不完备，行政程序法也相当薄弱，许多具体的行政法律制度没有建立，如行政合同制度等。存在上述问题的原因虽然很多，如我国恢复法制建设的时间不长，行政法方面欠债太多，不可能在很短的时间里制定完备的行政法体系，但这与对行政法的目的认识不清有很大关系。无可置疑，行政法体系的构筑是以行政法的目的为导向的，目的模糊自然不可能引导出一个结构合理、内容充实、轮廓清晰的行政法体系。
从保证公民的行政权益这一目的出发来设计，完整的行政法体系应包括如下内容：
1．行政组织法
行政组织法主要解决行政组织对内或对外管理中的法律问题。从应然状态看，应包括以下内容：第一，行政组织的权限，即确定行政权的范围（包括对某类事务的管辖权和对某类事务进行管理时的具体权限）和行政组织享有的其他权力。第二，中央与地方的权力分配及相互关系，即通过行政组织立法明确中央与地方各自的权限并互相制约，以确保中央的宏观调控以及地方的自我发展。第三，行政机关的设置，为确保行政机关设置的合理性，中央行政机关的设置应通过制定行政机关设置法来加以规范，地方行政机关的设置原则上宜由地方各级人代会根据当地的实际需要确定，中央只是在整体规模上加以控制。第四，行政编制管理制度，主要确定行政机构、人员规模；各类机构及人员的比例以及管理层次等。第五，公务员管理制度，包括公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休退职等。第六，对外行政管理的主体形式，包括行政机关对外管理的资格要件、行政授权、行政委托等。
从上述行政组织法的内容可以看出，行政组织法与公民的行政权益是密切相关的。首先，公务员制度与公民的行政参与权密切相关，参加公开竞争考试、进入公务员序列参与管理是公民的一项权利，需要公务员制度予以保障；第二，行政组织的整体规模决定了公民负担的大小，整体规模越大，公民的税收负担就越重；第三，行政权限的大小应由公民的行政权益来决定，行政权限不能膨胀以致损害行政权益或妨碍公民行使权利；第四，行政机关的合理设置、行政权的合理分配以及对外管理主体形式的规范化、统一化，有利于对公民行政权益的保护；第五，行政组织法所追求的效益之一即提高行政效率，更直接关系和影响到公民的行政权益。一个机构臃肿、人浮于事、官僚主义盛行的政府不可能增进而只可能损害公民的利益。
行政组织法涉及的内容很多，不是一两部法律就能全部包括，因而需要建立一套完整的行政组织法体系。具体地说，行政组织立法包含这样几个层次：第一级立法，制定《行政组织基本法》确定行政组织法定原则、中央与地方分权原则等，并对行政组织的基本法律问题作出规定。第二级立法，制定《中央与地方关系法》、《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》，确定中央及地方各级政府的权限。这一层级的行政组织立法还应包括公务员法。第三级立法，制定中央各行政机关设置法，明确各行政机关的任务、主管事项、权限、内部主要机构的设置等；制定《行政机关编制法》，规定行政编制的范围、编制规模及标准等。

2．行政程序法
行政程序法是确认公民行政程序权利的法，它通过对行政活动的步骤、顺序、方式及时限的规定来保障行政活动的民主、公正、效率，确保公民行政权益的最大实现。行政程序法与公民的行政实体权利、行政程序权利以及行政权益都有直接联系。首先，公民的行政实体权利需要行政程序法的保障，如行政参与权、平等权、行政救济权等，离开了行政程序法，这些主体权利就难以真正实现；其次，只有通过行政程序立法，公民的行政程序权利才能得到确认和实现。程序权既是实现实体权的保障，又相对独立，其自身的价值追求是公正和效益。从法律传统看，我国的法律向来注重实体，轻视程序，反映在行政活动中，公民行政程序权的独立性没有得到承认[4]，虽然《行政处罚法》首次肯定了公民的程序权利，如听证权等，但普遍确认和保障公民的行政程序权利的任务仍十分艰巨。再次，行政程序法的制定与实施将为公民带来许多利益。行政程序的规范、统一、简洁、高效不仅会给行政过程中的公民带来很大便宜，而且行政效率的提高会促进社会的发展，受益者是全体国民。
行政程序法的内容主要取决于三个因素：
第一，对公民行政程序权利的认识。从应然状态看，公民应享有哪些行政程序权，这将在一定程度上决定行政程序立法的范围。第二，公民实现其行政实体权的程序保障。不同种类的行政实体权性质不同，要求的程序也不同，因此行政程序要根据充分实现行政实体权的需要来设置。第三，行政效率的需要。为确保行政目的的迅速实现，必须注重行政程序的简洁、高效。值得指出的是，程序的公正和行政效率既有相互促进的一面，又常存在冲突，从保障公民最大行政权益的目的出发，必须两者兼顾，不能顾此失彼。
一般来说，行政程序法包含两个层次的立法。第一，行政程序基本法，主要确定行政程序设定的原则及公民的行政程序权利，规定基本的行政程序制定及违反行政程序法的责任等。第二，规定具体行政程序制定的法律，如行政公开法、行政调查法、行政听证法等。目前我国行政程序立法呈分散趋势，这固然有许多客观原因，但分散立法易导致标准不一和重复、冲突等不良后果，尤其是很难改变“程序法附属于实体法”这一陈旧观点，难以真正确立行政程序权的独立地位。
3．行政过程中的实体法
行政过程中的实体法是指行政管理中的一切实体法律规则，与传统意义上的行政实体法不同，后者与行政诉讼法相对应，包括行政组织法、行政程序法与行政过程中的实体法。行政过程中的实体法与公民的行政实体权利密切相关，是对公民行政实体权利的确认和保障。从构成上看，行政过程中的实体法应包含两部分，一部分是与各类行政管理都有关的实体法规范，如《行政合同法》、《行政强制执行法》等；另一部分是与部门管理有关的实体法，如《兵役法》、《义务教育法》等。由于公民的行政实体权利很多，实现各类权利的途径不同，加之确保这些权利实现的（即行政管理过程）具有复杂多变的特点，因而很难制定出一部综合性的基本法典。实践中，行政过程中的实体法是由多种法律、法规构成。
需要指出的是，由于过去没有树立在行政上以公民为本的思想，因而行政过程中的实体法大多从管理的角度而不是从保障公民行政权益实现的角度来制定，管理色彩很浓。这种状况有待改变。至于行政过程中实体法应包括哪些具体内容，尚须进一步研究。
4．行政救济法
行政救济法是对其合法权益受不法行政侵害的公民提供补救的法，包括《行政诉讼法》、《行政复议法》[5]以及《国家赔偿法》等。和行政组织法、行政程序法、行政过程中的实体法相比，行政救济法更侧重于对公民合法权益的保护，而前三类法律则侧重于对公民应享有的行政权益的确认及有关制度的建立，两者相辅相成，但又不能相互取代。
从其内容看，行政救济法主要规定的是行政诉讼制度、行政复议制度和国家赔偿制度，即通过对引起争议的具体行政行为的合法性审查，撤销违法行为，赔偿公民所受的实际损害而达到保障公民合法权益的目的。
目前，我国的行政救济法框架已基本形成，但仍存在不少问题，如行政诉讼的范围过窄，国家赔偿的程度较低等，要真正发挥行政救济法的作用，无论在理论上还是在实践中，都有待于继续完善。

[1] 这里指主张行政法是控权法的人。
[2] 见罗豪才等：《行政法的‘平衡’及‘平衡论’范畴》，《中国法学》1996年第4期。这里所说的方法与手段同意。
[3] 见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第17页；第129页。
[4] 见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第17页；第129页。
[5] 《行政复议法》正在制定中。