关于我国政府绩效管理立法的思考

关键词: 政府绩效管理/绩效管理立法/公共行政

内容提要: 随着政府绩效管理的兴起和发展，政府绩效管理立法越来越成为摆在我们面前亟待解决的重大现实问题。政府绩效管理本质上涉及的是行政权的运作、监督和公民权的保护，因而必须用法律形式加以规定。加快政府绩效管理立法，有利于提高政府绩效管理的权威性和规范性，促进政府绩效管理健康有序地发展。政府绩效管理立法必须明确立法宗旨，并在此基础上作整体性建构，以保证政府绩效管理目标的实现。


政府绩效管理全面兴起于20世纪七八十年代，是当代以新公共管理为核心内容的行政改革的重要组成部分。我国政府也高度重视政府绩效管理工作，并积极推进有关政府绩效管理的理论研究和实践探索。2005年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中首次提出要“加紧研究建立科学的政府绩效评价体系和经济社会发展综合评价体系”。2008年2月，在中共中央政治局集体学习会上，胡锦涛总书记要求“加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”。稍后，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政体制改革的意见》明确提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。在中央精神指导下，我国一些地方政府和政府部门开始尝试在公共部门推行绩效管理，并且取得了一定的成效。但是，总体而言，我国的政府绩效管理还处于起步阶段，无论理论研究还是在实践操作上都还不成熟，存在这样或那样的问题，如评估主体单一，评估指标体系设置不科学合理，评估程序和评估方法不规范，评估过程不公开透明，评估结果运用力度差等。造成这些问题的原因是多方面的，其中重要原因之一就是政府绩效管理立法的缺失。因此，加快政府绩效管理立法就成为摆在我们面前亟待解决的重大现实问题。对这一问题展开研究具有重要的理论意义和现实意义。
　　一、政府绩效管理立法的意义
　　政府绩效管理是一种“融入多种判断价值的工具模式”。这一概念受诸多因素的影响，至今尚未形成统一的界定。例如，美国国家绩效衡量小组将其定义为“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”[ 1 ]。中国行政管理学会联合课题组则认为，政府绩效管理就是“运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高”[ 2 ]。虽然政府绩效管理需要在特定的环境和条件下加以界定，而且这一概念本身也会随着绩效管理实践的不断深化而变化，但就本质而言，它是用“绩效”取代了“效率”，即通过对组织目标的设定、实现以及对实现结果进行系统评估的方法来对政府部门进行科学管理。由此我们可以看出，政府绩效管理的对象是政府部门及其工作人员，它约束的是政府的行政行为———关涉监督政府如何当好“管家”的问题；而且它还是一种促进权力机关与执行机关、政府与公民、国家与社会良性互动的模式。也就是说，政府绩效管理本质上涉及的是行政权的运作、监督和公民权的保护。政府绩效管理所固有的这种本质特征表明，对政府绩效管理的约束停留在政府规章条例的层面是远远不够的，必须上升到法律层面。因为，一方面，公共组织“采取的每一项行动最终‘必须追溯到权威的法律授权’”[ 3 ] ；另一方面，依据我国立法法的规定，公民的政治权利属法律规定的范围。因此，必须将政府绩效管理的原则、主客体、内容、程序、方法等用法律形式固定下来，以保证它的权威性和规范性。
　　在我国，加快政府绩效管理立法对于促进政府绩效管理改革实践的健康有序发展具有重要而深远的意义。首先，它有利于提高政府绩效管理的权威性。长期以来，我国政府绩效管理大都是由政府发起和实施的，即绩效考核的范围和标准由政府确定，绩效评估由政府主导，评估结果的使用由政府说了算，最终政府绩效管理变成了政府内部的管理，具有一定的封闭性和神秘性。而由人大对政府绩效管理进行立法，加快政府绩效管理的制度化建设，用法律形式明确界定政府绩效管理，规定政府绩效管理的范围、标准、绩效责任等，有助于提升政府绩效管理的地位，强化政府绩效管理的执行力度，增强权威性，提高公信力。其次，它有利于增强政府绩效管理的规范性。用法律法规的形式对政府绩效管理的各个环节、各项内容以及实施的方式、方法和步骤等作出严格而明确的规定，使政府绩效管理工作做到有法可依，有章可循，违法必究，有利于减少政府绩效管理的随意性和盲目性，增强其规范性、稳定性和持续性。再次，它有利于加强对政府的有效监督。我国对政府监督不力的重要原因之一在于制度设计不足，缺乏完善的监督机制和有效的监督渠道。而政府绩效管理的重点就在于评价政府这个“大管家”当得如何，是否称职。评估说到底就是监督，评估权实质就是监督权。政府绩效管理评估权的归属和行使是其能否有效发挥作用的关键。通过人大立法明确评估权的归属、配置、行使和责任，将为权力机关和公民监督政府开辟制度化的渠道，提供法制化保障。最后，它有利于政府绩效管理水平的提高。将政府绩效管理原则和基本要求用法律法规的形式固定下来，一方面有利于政府绩效管理向人们的渗透，使其转化为人们的实际行动，提高人们参与的主动性和自觉性；另一方面也有利于政府绩效管理的持续稳步推进，减少人为因素的干扰，防止权力的滥用，从整体上把握政府绩效管理的发展方向。法律所具有的这种强制性、导向性和稳定性有利于维护政府绩效管理的正常秩序，提高政府绩效管理的整体水平，保障政府绩效管理协调持续发展。
　　二、政府绩效管理立法的框架
　　政府绩效管理立法框架涉及立法宗旨、指导原则和基本内容。确定立法宗旨是推进政府绩效管理立法的前提和基础。因为只有目的明确了，才有可能建构出完善的法律制度。
　　1. 立法宗旨
　　政府绩效管理立法的目的在于推动政府职能转变，促进行政管理方式变革，提高公共服务水平和质量，提升行政管理效能，推进行政管理体制创新。这表明政府绩效管理立法涉及两个层面的意图：一是合理界定政府职能。政府职能的合理定位是基础和前提，因为政府绩效管理的内容必须依据政府的职责和公众的需求来确定。这就要求推行政府绩效管理改革首先要对原有的政府职能进行重新审视，对政府的角色作出合理的界定，厘清政府与市场、国家和社会的关系。不属于政府职责范围内的工作，即政府越位或错位的工作不能纳入政府绩效管理的范畴；不适应市场经济和公民需求的职能要进行适当的转变和调整。二是提高行政管理效能。政府的高效运作和优质服务是目的，因为政府绩效管理的本质是促进公共组织使命和任务的完成，追求公共管理和公共服务绩效的持续改进。这就要求推行政府绩效管理改革要通过对公共管理成本的控制，对公共服务供给水平、质量和效益的评估来促进政府管理方式的变革，提升政府管理的能力，提高公共服务的绩效。换言之，政府绩效管理就是要以公民和结果为导向，以公众满意为最终衡量尺度，来合理界定政府职能，寻求行政管理方式的变革和行政管理机制的创新，实现公共行政的高效协调运转和公共服务的优质公平供给。
　　2. 基本原则
　　政府绩效管理应该坚持科学发展观和正确的政绩观，以促进公共服务水平和质量的持续提高为目标。为此，政府绩效管理应遵循的原则主要有： ( 1)科学规范原则。科学规范是政府绩效管理的基本要求。科学规范要求政府绩效管理的内容界定和绩效指标体系的设立必须科学合理，政府绩效管理方式、方法和步骤的采用必须科学规范，以减少随意性、盲目性和不稳定性。(2)公开公正原则。公开公正是政府绩效管理的价值取向。公开公正要求政府绩效管理的整个过程必须公开透明，即有关政府绩效管理的信息应该全面公开，绩效评估应该实事求是、客观公正，绩效评估的结果应向全社会公布，以接受社会监督。(3)注重实绩原则。注重实绩是政府绩效管理的核心内容。注重实绩要求政府绩效管理必须坚持公民导向和结果导向，绩效内容和标准的确定、指标体系的设计必须立足公民的需求，注重产出和结果。(4)多元参与原则。多元参与是政府绩效管理生命力之所在。多元参与要求政府绩效管理必须更多采用外部监督的方式，要鼓励社会组织和公民积极参与政府绩效管理，实现参与主体的多元化和参与方式的多样化。(5)公众满意原则。公众满意是政府绩效管理的最终衡量尺度。公众满意要求政府绩效管理必须立足于公民，绩效内容和标准等的设立必须从公民的实际需要出发，并通过公众满意度的测评和反馈来促进公共管理和公共服务绩效的改进。
　　3.主要内容
　　以政府绩效管理的基础理论为指导，借鉴国外政府绩效管理立法的经验教训，结合我国的现实，归纳起来，我国政府绩效管理立法应主要包括以下内容：
　　(1)绩效管理主体和客体
　　绩效管理主体是指组织实施政府绩效管理活动的人或机构，包括政府绩效管理的领导机构、实施机构和评估机构。绩效管理主体在政府绩效管理中处于重要的位置，发挥重要的作用。由于政府绩效管理涉及政府的各个部门，贯穿政府管理的整个过程，关涉政府机关和人员的权和利，责任大，任务重，因此应该设立一个由政府主要领导牵头的专门机构来全面领导和管理政府绩效管理工作，并在其下设立一个办公机构，负责绩效管理的具体实施和日常管理。绩效评估主体应多元化，以避免单一评估主体可能导致的片面性，减少评估误差。评估主体可包括权力机关、行政机关、社会组织、专家学者、服务对象、公众等。政府绩效管理的客体是指绩效管理的对象，它主要依据是否履行行政职责、提供公共服务来确定。在实践中，政府绩效管理的客体既可以是公共部门，也可以是某项公共政策或公共服务项目。从我国目前的情况来看，应以政府部门为主，特别是要将那些直接向公众提供具体公共服务和公共产品的政府部门和项目列为重点。
　　(2)绩效管理的内容和指标体系
　　政府绩效管理内容和指标体系的设定是政府绩效管理的核心。政府绩效管理的内容必须依据公民需求、辖区发展战略、政府职责以及实际状况等来确定，要体现正确的政绩观，切实反映公众的愿望和要求。它必须建立在对政府角色合理界定和对政府现有职能重新审视的基础上，而不能只是对原有政府工作任务的简单分解和工作目标的简单设定。政府绩效管理的内容从宏观上看应主要涉及政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设和自身建设等六个大的方面。每一方面的具体内容则应根据不同地区、不同发展阶段来确定并作动态调整。绩效评估指标体系要围绕绩效管理的内容，遵循定量与定性相结合、可测性与可比性相结合、过程与结果相结合的原则，从投入、产出和结果三个方面来设计。在具体指标的选取上要注意它的代表性、完备性、可行性。指标的选取不在于多，而在于准确可靠，因为过多的指标反而有可能因其冗繁而导致评估的失真。因此，特别要注意一些关键性指标的筛选，即那些信息承载量大的、稳定性高的、可靠的、可获得的、可测的指标。

　　(3)绩效管理方法和程序
　　程序性设计是政府绩效管理规范运作的保障，也是我国政府绩效管理立法的重点。程序“是指人们为完成某项任务或达到某个目标而预先设定好的方式、方法和步骤”。其“基本功能就是限制，甚至取消当事人的选择实现目的之手段的自由，将实现目的的手段规范化和标准化”[ 4 ]。程序制定有利于限制实现目的手段的主观随意性，促进其正当性，维护相关人的合法权益。程序性规定因目的、对象、条件的不同而有所变化，很难作出统一的规定，因此要因地制宜、因时制宜地设置。从我国目前的情况来看，政府绩效管理的程序设计原则上应包括绩效管理规划的制定、年度绩效计划的编制、年度绩效计划的实施、绩效评估指标体系的设立、绩效评估信息的采集和公开、绩效评估报告的撰写、绩效评估和诊断的施行、绩效评估结果的使用等方面。具体方法主要可采取日常监测和年终评估、自我评估和上级评估、内部评估和外部评估、定性评估和定量评估相结合的方法。需要特别注意的是，程序性规定的设计要严密、具体并具有较强的可操作性，不可过于原则、笼统，否则将失去规定的意义，无法起到支持基本制度运作的作用。
　　(4)绩效评估结果的使用
　　绩效结果的公开和使用是政府绩效管理的关键。政府绩效管理要想真正有效地发挥激励、监督、导向作用，就必须公开并科学合理地使用绩效评估的结果。首先要公开绩效管理计划和绩效评估报告，公开的方式主要有：政府公告、政府网站发布、新闻媒体发布、以印刷品的形式赠阅或查阅、图书馆收藏浏览等。对于极个别不宜于向全社会公开的，必须由人大作出明确规定。其次要充分合理地使用评估结果，可考虑将绩效评估结果作为人大审议政府工作报告和下一年度预算、政府确定下一年度工作目标和工作任务、行政问责、年终奖励以及职务变动的依据和参考，以使政府绩效管理真正达到优化组织、改进绩效的目的。
　　(5)绩效管理的法律责任和申诉救济
　　法律责任是指法律所规定的违法行为人因违法所应承担的法律后果，具有强制性。申诉是宪法赋予公民的一项基本权利，是相关人在合法权益受到侵害时的一种救济途径。对法律责任和申诉救济作出明确的规定，有利于防止权力的恣意和滥用，维护政府绩效管理的客观性和公正性。政府绩效管理立法一是要明确规定绩效管理主体、客体以及绩效评估结果使用者与其权力相对等的法律责任；二是要设立相应的申诉途径和救济渠道，以保护评估对象和评估参与者的合法权益。
　　三、政府绩效管理立法需要注意的几个问题
　　随着政府绩效管理改革的兴起和发展，政府绩效管理立法已引起人们广泛的关注，被提到了重要的议事日程。然而，政府绩效管理立法在我国还是一个新生事物，人们对它的认识尚未统一，还有一些模糊观念需要澄清。这需要我们从理论上进行思考。
　　1. 坚持立法先行
　　立法是推进政府绩效管理的前提和基础，这是英美等开展政府绩效管理较早国家成功经验给我们的重要启示。美国、英国、日本、澳大利亚等国都制定了相应的法律来保障和促进本国政府绩效管理活动的健康有序发展。1993年，美国国会率先通过了《政府绩效与结果法案》，为对政府管理进行绩效评估确立了制度性框架，使绩效评估更具权威性和持续性。1997年，澳大利亚制定了《公共服务法案》、《财务管理和责任法案》等，完善了政府绩效管理的责任机制，加强了对政府绩效评估工作的管理，促进了政府绩效评估机制的规范化和制度化。1999年，英国施行了《地方政府法》，要求地方政府必须实行最佳绩效评估制度，各部门每年也都要进行绩效评估工作，并要有专门的机构和人员以及固定的程序，有力地推动了政府绩效评估工作的开展。2002年，日本实施了《政府政策评估法》，强化了公共政策事先评估制度，确保了决策的科学性和民主性。立法先行是国外推进政府绩效管理的基本做法和重要趋势。虽然我国的政府绩效管理起步较晚，有许多做法还不够成熟，这会给政府绩效管理立法带来一定的难度，提出一定的挑战，但坚持立法先行可以通过法律权威为政府绩效管理提供一个制度性框架，减少政府绩效管理实施过程中的随意性和不稳定性，促进政府绩效管理的顺利推进。再者，由于政府绩效管理本身是发展变化的，因而政府绩效管理立法也必然经历一个不断完善的过程，不可能一蹴而就。它将随着政府绩效管理实践的发展而不断调整、补充和完善。坚持立法先行可以通过法律权威来引导政府绩效管理的发展方向，保障政府绩效管理的健康有序发展。简言之，坚持立法先行可以为政府绩效管理的顺利实施“提供稳固的基石”。美国联邦政府绩效委员会的巴里·怀特在分析美国《政府绩效与结果法案》时就指出：“结果法案最重要的贡献就是为当代联邦绩效评估建立了一个永久性的法律框架，为政府部门和国会提供了连续使用的可能性。”[ 5 ]
　　2. 坚持整体性建构
　　政府绩效管理是指在组织目标设定的基础上，运用科学的方法和标准，依照规定的程序，对政府及其部门履行职能的过程、实绩、效果进行评估和诊断，促进公共服务水平和质量持续提高的动态过程。其本质是促进政府不断追求公共管理的“卓越”和“高绩效”。由此可见，政府绩效管理不再是一种单一的评估行为，而是一个包含了从目标设定到评估结果反馈的多环节、多步骤的连续的行为系统和行为过程。也就是说，“绩效管理比绩效评估的范围更加广泛，体现一种‘整合管理的组织框架’，并由这一框架决定计划、组织、监督和检查等相互联系的内在管理过程”[ 6 ]。因此，在立法过程中，不能简单地把政府绩效管理等同于或归结为绩效评估，尽管绩效评估是绩效管理中不可或缺的，也是最重要的内容。政府绩效管理立法必须关注政府绩效管理的整个过程，构建有关政府绩效管理的完整的制度性框架，为政府绩效管理的全面实施和有序发展提供法律依据和制度保障。为此，一是立法的框架结构要合理，要素要齐全，要为以后的调整预留空间；二是要将政府绩效管理改革实践中的成功做法和成熟经验吸纳进来，转化为立法规定，用以指导和推进政府绩效管理实践；三是要学习和吸收国外相关立法中的有益之处，为构建科学合理的政府绩效管理制度提供借鉴。
　　3.坚持实体与程序并重
　　就一般意义而言，实体法是指以规定和确认权利和义务或职权和职责为主的法律；程序法是指以保证权利和义务得以实现或职权和职责得以履行的有关程序为主的法律。这两者相辅相成，缺一不可。没有实体性规定，程序性规定就无从谈起；而没有程序性规定，则实体性规定就难以保证得到有效、正当地落实。因此，政府绩效管理立法既要关注基本的实体性制度的构建，更要重视程序性制度的设计，以改变我国传统的重实体性制度建设、轻程序性制度建设的状况，构建完整的政府绩效管理的制度性框架，保证政府绩效管理的有效实施。政府绩效管理立法一方面要明确规定政府绩效管理领导机构和主管机构的地位、职责和权限，绩效管理客体的职责，评估参与者的权利和义务，绩效管理的范围以及各主体之间的关系等；另一方面要严格规定政府绩效管理各个环节实施的方式、方法和步骤，特别是绩效计划制定、绩效评估实施、绩效信息公开、评估结果使用的方式、方法和步骤，还要建立健全责任机制和救济制度，以明确参与各方的职责、权利、义务和责任，及时纠正政府绩效管理过程中可能出现的错误，维护参与各方的合法权益。




注释:
[ 1 ] 　张成福，党秀云. 公共管理学[m ]. 北京：中国人民大学出版社， 2001： 271.
[ 2 ] 　中国行政管理学会联合课题组. 关于政府机关工作效率标准的研究报告[ j ]. 中国行政管理， 2003， (3).
[ 3 ] 　[美]詹姆斯·w. 费斯勒，唐纳德·f. 凯特尔. 行政过程的政治——公共行政学新论[m ]. 陈振明，朱芳芳，等，译. 北京：中国人民大学出版社， 2002： 9.
[ 4 ] 　张庆福，冯军. 论现代行政程序在法治行政中的作用[c ] / /王家福. 依法治国建设社会主义法治国家. 北京：中国法制出版社， 1996. 500 - 501.
[ 5 ] 　任蓓蓓，方玲，尚虎平. 我国政府绩效评估的外在约束因素分析[ j ]. 甘肃行政学院学报， 2008， (1).
[ 6 ] 　刘旭涛. 政府绩效管理：制度、战略与方法[m ]. 北京：机械工业出版社， 2005： 103.