关于行政诉讼功能探析

论文关键词：行政诉讼；功能
　　论文摘要：行政诉讼功能是设定行政诉讼目的的客观依据，对行政诉讼功能的认识过程也是对行政诉讼本质的认识。行政诉讼的主要功能是：行政纠纷解决功能；行政相对人权利保护功能；权力制衡功能；政策形成功能。

　　行政诉讼制度如何更好地发挥其作用，我们不仅要研究行政诉讼的目的，更要把握行政诉讼之功能。“如果说目的是主体的特性，那么，功能则是客体的功用和能力”，从某种意义上讲，“法律本身没有什么目的，目的是立法者和司法者的目的，但法律有功能，他能为立法者和司法者的目的提供某种服务”。行政诉讼功能是设定行政诉讼目的的客观依据，因此可以说：对行政诉讼功能的认识过程也是对行政诉讼本质的认识过程。长期以来我们对行政诉讼功能在认识上的偏差直接影响了行政诉讼制度的实践。我们认为行政诉讼主要具有行政争议解决功能、相对人权利保障功能、权力制衡功能与社会政策形成功能，中国行政诉讼功能有必要在回应时代要求的过程中得到及时、有效的调整与完善。
　　1．行政纠纷解决功能
　　行政诉讼制度作为一种诉讼制度，首先关注争议的解决，但与其他两大诉讼制度显著不同，行政诉讼解决的是行政纠纷。行政诉讼主要解决一般的公众(包括公民、法人或其他组织)与政府之间的行政纠纷，解决公民权利同国家权力之间的冲突。作为现代社会不可缺少、其他诉讼不可替代的纠纷解决方式，他发挥着社会减压阀和平衡器的重要作用。行政争议解决功能是行政诉讼的基本功能。
　　从法学的角度看，解决行政争议，并不是指使行政争议实际消失，而只是意味着一种法律上的解决，即在法律上提供一个确定的结果。至于行政争议要想在实际上消失，还取决于一些非法律上的因素，如当事方的价值观是否与法律的评价标准一致，作为被告的行政机关败诉后是否有足够的财产可供执行等等。但尽管如此，不能认为行政审判不具有在实际上解决行政争议的效果，或者认为行政诉讼在法律上对行政争议的解决对于争议的实际平息毫无意义。虽然并非任何纠纷都需要通过诉讼方式解决才能达到最佳效果，现代社会也可以通过行政申诉、行政复议等大量非讼方式解决行政争议，但是运用司法权通过诉讼解决纠纷无疑是其他纠纷解决方式的基础与范式。
　　相比较其他解决机制，行政纠纷通过诉讼方式解决具有如下特点：(1)解决结果具有权威性，即相对于其他纠纷解决方式，诉讼居于优势地位，一旦纠纷被求之于诉讼，其他解决方式都应终止或暂时停止。通过采取行政诉讼以外的纠纷解决方式解决行政争议，当事人往往在花费了很多的时间、精力以后仍然可能得不到很好的解决，往往又不得不在最后走上行政诉讼解决的道路。(2)诉讼裁决的结果具有终局性。就解决纠纷而言，通过诉讼裁决是最有效的纠纷解决方式，诉讼裁决的结果一般不受其他非诉讼程序的审查，具有终局性。
　　2．行政相对人权利保护功能
　　行政诉讼制度在中国的确立，标志着行政相对人法律地位的提高及其合法权利有了新的切实保障。行政诉讼产生主要是通过审查行政主体具体行政行为的合法性，追究其违法行政行为的法律责任从而为相对人提供权利救济。对行政相对人而言，行政诉讼功能首先是权利保障功能。

　　行政诉讼制度的出台意味着我们已在一定程度上接受了西方国家的人权观，即认为人权是用以保护个人对抗多数人社会的盾牌，而且认为对人权的最大威胁恰恰来自多数人社会及其代表——政府，所以有必要对政府权力尤其是极具扩张性的行政权进行限制。如果说行政权止于公民权利，那么行政诉讼制度就是公民权利的金钟罩，是阻挡行政权越界的一柄利剑。保护相对人的合法权利，不仅包括其实体权利，也包括程序权利；不仅保障行政相对人的人身权、财产权，而且保障行政相对人的知情权等等。行政诉讼通过对相对人的权利保障实现实体正义与程序正义的统一。
　　有“公法钥匙之称”的行政诉讼法作为行政法的一部分，是权利救济法，具有监督行政权，保护公民、法人和其他组织的合法权益的功能。“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑。人们可以把他比作附在权力上的一种咒语——他是不可抵抗的。”国家行政机关的行政活动有可能会损害公民的权益，这就不仅需要对行政行为进行事前、事中的监督，对行政活动的消极后果进行事后救济也是极为重要的，而这种救济又主要是由行政诉讼法来完成的。
　　如果从行政诉讼的属性来看，行政诉讼应该被认为是一身具有三重身份的制度：解决行政争议的诉讼制度、对行政行为进行司法审查的行政法制监督制度、对合法权益受到侵犯的行政管理相对人进行救济的行政法律救济制度。行政诉讼像民事诉讼一样具有解决纠纷的功能，然而解决纷争固然是诉讼的基本功能，但由于行政机关拥有许多公民所不拥有的权力，如行政复议的权力，行政复议能够解决行政机关与公民之间的纠纷；又如行政强制执行权，行政相对人不服行政机关的行政行为，拒绝执行，行政机关可依法强制执行。在这些情形下，行政机关完全有能力解决行政争议，没有必要依赖于司法。国家如果只是单纯为了解决纠纷确立行政诉讼完全是一种资源的浪费。行政诉讼制度的存在理由主要是为了提供新的权利救济途径，更好地保护公民权利。当公民与国家之间产生行政纠纷时，由一个独立的第三方——法院解决这一纷争，有利于公民面对强大的行政机关时能得到有效的保护。这里，我们可以得出这样的结论：行政诉讼的权利保护功能强于纷争解决功能。
　　同时，由于行政争议不同于民事争议，民事争议发生在民事主体之间，民事主体地位平等，双方不仅在实体法上而且在程序法上也享有同样的权利和义务，纠纷的解决就意味着法律对各自权利义务的确认与保障。可以说，解决纠纷是民事诉讼的首要功能；而在行政争议中，争议双方是事实上不平等行政法律关系主体，尽管有学者称行政诉讼原被告是平等主体关系，但这种平等仅具一种应然性，事实上，行政机关比相对人拥有更多的权力。只有承认他们之间的不平等，才能在立法时给予公民更多的保护，如行政诉讼中被告负举证责任。所以将行政诉讼的权利保护功能定位为首要功能，更有利于行政诉讼目的和价值的实现。
　　3．权力制衡功能
　　行政诉讼的必要性，在独立的司法审判意义上，并不完全取决于争议解决的效率需要，而主要是由民主法治的发展所要求的。也就是说，惟有在宪政的视野下，行政诉讼的功能才能获得恰当的理解。行政诉讼法的发生和发展与现代民主、宪政尤其是分权思想有着密切的关系。宪政主张有限政府，强调任何国家权力的有限性；三权分立，强调分权，突出了立法权、行政权与司法权的独立性和相互制衡性，共同构成了西方国家确立行政诉讼制度的基本理论原则。法国在解释三权分立时，“主要强调了分权，突出了行政权与司法权的独立性，反对司法机关对行政机关活动的干扰，从而在行政系统内设立了独立的行政法院系统，形成了自己特有的行政诉讼制度”，而英国由于“革命时普通法院与国会的同盟关系，以及英国没有明确的公法与私法之分，因此，英国强调了三权之间的相互制约、相互监督的制衡性，使英国形成了主要由普通法院受理行政案件的行政诉讼制度”④。表面上看西方国家确立的行政诉讼制度不尽相同，但各国行政诉讼制度的理论基础在基本点上是共同的，都重视行政诉讼制度的权力制衡功能。

　　在行政争议中，作为一方当事人的国家行政机关，无论在客观力量上，还是在法律权限上，本可以以国家的名义解决争议。事实上，相当多的行政争议都是由行政机关解决的。1990年以来我国行政机关处理的行政复议案件数量与法院处理的行政案件数基本持平。我国法律将行政诉讼与行政复议都看作是公民、法人和其他组织不可剥夺的权利，认为他们可以根据自身利益的需要和对公正的追求和判断，来决定是否行使和怎样行使行政救济的请求权。从解决争议的效率角度看，行政诉讼并非是必不可少的。行政诉讼的必要性只能从宪法规定的民主制度，从扩大救济渠道和扩大对行政权的监督渠道，为公民提供更充分，更公正的保护方面才能得到解释。⑨正是在此意义上，我们比较强调从对行政机关的法律控制角度来认识和理解行政诉讼及其功能。

　　从具体制度设汁来看，我国行政诉讼法对相对人的权利保护，是通过人民法院依法监督行政主体的途径来实现的。这种监督主要表现为对行政主体行政行为的合法性进行司法审，予以撤销或确认其行为无效，从而保护行政相对人的合法权利。在行政诉讼中，保护相对人的合法权利与监督行政主体追究其行政责任，两者密不可分，这就是行政诉讼的特有构造，它有别于民事诉讼和刑事诉讼。如果忽略行政诉讼的特定构造，来谈相对人合法权益的保护，显然就没有了根基。值得指出的是，行政诉讼的这一特定构造，体现了法治主义的理念和依法行政的要求。对于人民法院和行政主体而言，行政诉讼作为行政法制监督体系中事后法律监督的重要形式，体现司法权对一行政权的监督制约。基于行政主体的权力直接或间接来自人民，人民权利与之具有相互依存又相互对立的关系，保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政又是相辅相成的。这在行政诉讼具体制度设计上有显著体现。如在规定当事人在诉讼中地位平等原则的前提下，对受案范围、管辖、诉讼时效等界定，实际上是对作为当事人一方的相对人在权利行使上的依法规制，防止相对人违法运用诉权。关于被告对做出的具体行政行为负举证责任，诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据等规定，则体现了对行政主体诉讼权利的限制。至于具体诉讼程序以及判决形式的有关规定，也包含了保护与监督的统一。在此基础上，促成相对人与行政主体共同达致行政法律关系的和谐，避免非理性的对抗和冲突。
　　法治的核心在于保护人民权利，而围绕相对人权利保护，法治提出了两项要求即行政行为必须合法和行政行为的合法性由中立的第三方即法院进行审查。行政合法最基本的要求就是行政机关的活动必须遵守法律。另外，在以实现和维护实质正义的法律状态为目的的法治国家，所有公权力的合法行使都应当遵循作为法律之法的正义原则。换言之，行政行为遵守法律不只是遵守实体法，现代社会经济日益发展变化，社会问题日益增多，权力机关已无法包揽全部法律的制定，而且由于行政管理范围的扩大，活动的专业性、技术性增强，行政机关必须主动地进行多方面的管理，而这些内容并没有法律的规定，此时的行政机关的活动仍要守法，遵循法律之法——正义原则。行政机关依法行政的内容还包括“法律优位”和“法律保留”。“依法行政是行政权力存在的先决条件，当然，行政机关会约束自己遵守法律，行政系统内部上级行政机关也会约束下级行政机关遵守法律。然而不能排除行政机关可能有不守法的时候，行政系统内部有不能自我约束的时候。因此，行政权力的行使必须受到外部的监督。行政权力愈大，外部监督的机制也必须随之加强。司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人的权利就缺乏保障。”⑦行政诉讼中行政主体要将做出行政行为的理由与步骤公之于众，让法院、相对人乃至全体公民了解行政行为是否经得起推敲。在诉讼过程中不只行政机关，整个的社会都会对行政行为的合法性予以关注。这样做出行政行为的机关才更有压力去依法行政，矫枉过正，实现行政法治。
　　根据主权在民的宪政原则，一切权力属于人民，而政府权力的合法性和正当性来自人民的赋予。法院可以视为公众“最终说理的地方”，让行政机关自行判断自己行为的是非，显然违反了“任何人不能做自己的法官”的原则；而即使让上级行政机关纠正下级行政机关的谬误，他们之间依然是“快刀难断藕丝情”。而来自外部的行政诉讼制度，因其恰恰作为一种外部的监督和制约机制，具有普遍性、经常性、程序严格性、公正性等优点。

　　4．政策形成功能
　　政策形成功能，即通过行政诉讼活动，能在一定程度上影响国家社会政策的制定与实施并参与国家宏观事务的决策。在宪政依法治国的原则下，国家解决大量事务所依靠的政策主要是法律。行政诉讼法作为法律体系的基本组成部分，与行政法共同作用以实现行政诉讼法律体系的功能。
　　当行政法和行政诉讼法共同承担着法律的使命时，行政法做为实体法内容，行政诉讼法作为形式，行政诉讼法贯彻实施行政法的工具功能已为人们所接受。其实，行政诉讼从来就不是为行政实体的法律而存在的，它是为解决行政争议而产生和存在的，是为实现现实意义上的法律而存在的。实现法律的需要是它存在的一个重要价值，但绝不仅仅为了实体法而存在。何况，实体法从来就不是一部天衣无缝、包治百病的全书，即便是昨天如此，明天所面对的社会现实就会发生不同程度的错位，它只能预测未来，却从来不能百分之百地确定未来的一切，而法律的使命又恰恰是以昨天、今天的习惯、理念、信仰所形成的规则去诊断明天的世事。也就是说，诉讼具有实现社会政策的制定功能。
　　随着司法改革的逐步深入，法官队伍素质的不断提高，我国的司法机关在弥补立法的不足，在发挥司法能动性方面起到了越来越重要的作用。但如果说“目前的最高人民法院的大法官们对最高法院在中国宪政制度中的权力定位已经有了明晰但尚未实现的界定的话，那么，他们对自己的最高上诉法院的功能还缺乏一个明晰的理解，更缺乏一个足够的知识装备和对自己司法功能的明晰界定。”(8)在当前中国，行政诉讼在很大程度上不过是一个解决行政纠纷的行政系统；司法层级的设置都不是为了解决具有普遍意义的规则的问题，而是为了更准确细致地解决纠纷并监督集行政与司法为一体的下级官员，因而行政诉讼的功能主要在于纠错，同时制衡下级法官，行政诉讼机制是依附于行政管理系统的。理想中的行政诉讼不仅解决行政争议，而且在解决争议的过程中，还应当具有发现、创造法并形成社会政策的功能。