推动行政问责从“风暴”向“常态”转变

[摘要]加强行政问责，关键是通过制度建设，实现从“风暴”到“常态”转变。“谁来问”——在问责主体上注重广泛性，强化异体问责。“问什么”——在问责范围上突出拓展性，强化全面问责。“怎么问”——在问责步骤上把握程序性，强化制度问责。“靠啥问”——在问责方式上避免差异性，强化规范问责。
　　[关键词]行政问责；制度建设；常态化

　　去年以来，随着三鹿奶粉事件、山西襄汾尾矿库溃坝事故、深圳龙岗“舞王”歌厅特大火灾、河南登封市煤矿瓦斯突出事故等重特大安全事故的发生，在全国掀起了新一轮“问责风暴”，涉及官员数量之多、级别之高、范围之广，在历次“问责风暴”中都属罕见。但由于是“风暴”，其持续时间、影响范围和威慑效果毕竟有限，并不是推动行政人员正确和有效履职的根本之策。笔者认为，加强行政问责，关键是要通过制度的完善与落实，努力实现从“风暴”到“常态”的转变。
　　一、“谁来问”——在问责主体上注重广泛性，强化异体问责。目前，由于相关法律规定的缺失，加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体多限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥。改变这种现状，需要在加强各级行政机关及其首长、行政监察机关和审计机关等特定行政监督机关同体问责的同时，切实强化行政体系之外的问责主体的问责即异体问责。一是各级人大要依法“真问”。在各类问责主体中，人大是最重要的问责主体。但由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，目前虽有质询制度，却很少启动；虽有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行。加强人大经常性问责，显得尤为迫切。一方面，对法律已经作出规定的质询、罢免等问责制度，各级人大要依法主动执行，防止人大问责“被动走程序、扎实走过场”；另一方面，要建立健全特定问题调查制度、对政府组成人员政治责任的追究制度、对政府组成人员的评议制度、对专项事务的评议审查制度等，不断拓宽人大进行问责的具体方式，尽可能使人大问责由“事后”转向“事前”。二是新闻媒体要闻风“敢问”。新闻媒体既是民意表达的主要渠道之一，也是政府与广大群众沟通的重要桥梁，行政问责中应充分发挥其独有的舆论监督作用，明确规定新闻媒体曝光要成为问责的重要参考依据。就媒体本身而言，既要主动实施监督，不畏强势，排除干扰，敢于曝光，同时又要遵守职业道德，以更加严格的自律和更加客观的报道来赢得社会的尊重和信任，而不能为追求轰动效应，歪曲事实或制造新闻。三是广大公众要经常“过问”。公众参与行政问责，现在不是想不想问的问题，而是由于制度机制的缺失而无法问、问不了。因此，应建立一套可以使公众畅所欲言、表达自己意见的机制，广泛吸纳公众参与政府工作过程，切实保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，让他们知道政府在想什么、做什么、做得怎么样。同时，要在某些领域设立举报和奖励制度，鼓励群众举报行政人员的违法失职行为。四是各类主体要正位“善问”。就是问责主体要摆正位置，准确介入。一般来讲，权力机关的问责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责：司法机关对行政公务人员的问责只能通过个案的诉讼来实现；国家机关之外的公民、组织作为行政法制监督主体，不能对问责对象作出直接产生法律效力的监督行为，只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映。或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机关的注意从而启动行政问责。
　　二、“问什么”——在问责范围上突出拓展性。强化全面问责。“问什么”既包括问什么人，也包括问什么事。它不单纯是对领导、对过失差错进行问责，而是对责任人、对工作行为进行问责。拓展行政问责适用范围显得尤为重要。一方面，要在问责对象上拓展。将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。要做到这一点，关键是要健全完善由行政首长、相关负责人、行政机关工作人员三个层级构成的责任体系，通过该体系把人与岗位、岗位与工作、工作与职责、职责与责任联系起来，确保每个人都是具体岗位的责任人和相应岗位职责的执行人，都负有相应的责任。每个层级在对本级负责的同时。也对上级、下级负责，从而实现对上、对己与对下负责相结合。只有党政领导、正副职、不同层级的行政人员之间责任清晰，才能确保行政问责“问”到有责之人，“责”得心服口服。另一方面，要在问责内容上拓宽。应将行政问责的内容从重大安全事故，拓展到行政机关的各项工作。由于不同的行政机关和每个行政公务人员的工作内容、职责权限、考评标准存在差异，在规定行政问责的情形时，应按照权责一致的原则，采取定性和定量相结合的方法，尽可能做到既涵盖全面又兼顾个别，使之具有普遍的适用性和较强的可操作性。一般来讲，需要启动行政问责的情形应当包括：违法行政，滥用职权；违反程序，决策失误；执行不力，效能低下；管理不善，用人失察；防范不力，处置失当；泄露机密，违反纪律。总之，有权力就有责任，无论是行政首长实施的决策行为，还是一般行政公务人员的执行行为，无论是行政机关的集体行为，还是个人的职务行为，都应当纳入行政问责的范围。

　　三、“怎么问”——在问责步骤上把握程序性，强化制度问责。政治文明的关键是制度文明，制度文明的关键是程序文明。必须改变以往那种“重实体轻程序”的做法，坚持用程序来保证问责沿着法治的轨道来推行。行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段。一是启动程序。在启动依据上，行政问责既可根据上级指示、批示、通报，人大代表和政协委员提出的议案、提案和建议、批评、意见来启动，也可根据公民、法人和其他组织的检举控告，新闻媒体的报道，有关部门和人员提出的意见建议来启动，还可根据巡视、工作检查或工作目标考核中发现的问题，或通过其他渠道发现的应该问责情形来启动。在启动引擎上，既可由领导指令行政监察机关启动，行政监察机关也可根据掌握的信息，经主管领导批准启动。二是实施程序。包括调查程序，主要收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据，并听取当事人的陈述和申辩。决定程序，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式。在工作实践中，被问责的主要领导干部及其工作人员涉嫌违反政纪，应当给予行政处分的，一般由监察机关依照有关规定和程序处理；涉嫌违反党纪的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理；如果跟民主相关，比如选任的官员，则要经选举程序或立法程序来处理。通知程序，送达问责决定，告知救济途径。执行程序，按照管理权限，落实惩戒内容。三是救济程序。被问责的行政人员如果认为问责不公或是违法，可以通过司法程序向相关上级机构申请行政复议，也可以向法院申请行政诉讼，以司法手段来维护自己的合法权益。针对社会上对官员复出的高度关注和不良反响，当前尤其要妥善处理被问责官员的去向问题。既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些仅是道义上负有责任，确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。尤其对于主动引咎辞职的领导干部，可予适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新的岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。
　　四、“靠啥问”——在问责方式上避免差异性。强化规范问责。一靠统一问责标准。从总体来看，当前行政问责依然缺乏统一而具体的操作标准，重大事故造成人员伤亡的可以被免职，喝茅台打人的可以被免职，公文上写错字的也可以被免职；同一种行为，在甲地不被问责在乙地却要被问责，在甲地要承担这样的责任，在乙地却要承担那样的责任。问责标准不统一、不细致、不明确、弹性大，群众的反映、领导的关注、媒体的报道、网络的传播，往往在干部处分上扮演了推波助澜的角色。非制度化的、设计不细致、不科学的问责制度，不仅无法改变官场陋习，更有推卸责任之嫌，还会造成干部工作起来提心吊胆、缩手缩脚。因此，应切实抓好中共中央政治局5月下旬审议通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的细化和落实，在全国范围内以完备的法律形式将官员问责制规范统一起来，避免在问责过程中因缺乏应有的标准和规范，发生相同案例因地域不同而导致问责事由和处理结果的差异。二靠明确担责方式。对于行政机关领导干部，一般宜采取作出书面检查、责令限期整改、通报批评、诫勉谈话、停职检查、给予行政处分、引咎辞职或责令辞职以及法律法规规定的其他方式追究责任；对于行政机关工作人员，一般可采取作出书面检查，取消当年评先、优、模资格，通报批评，扣发奖金，调整工作岗位，给予行政处分，辞退等方式追究责任，而且这些行政问责方式可以单独使用或者合并使用。同时，应探索建立针对问责对象的经济赔偿制度，让官员个人在承担行政责任的同时也负担经济赔偿责任，这样，他们在决策和管理时才会更加审慎，才能更好地对人民利益负责。三靠理顺对应关系。问责方式决不能实行简单的列举，还应对各种处理方式对应何种责任进行明确。比如，何种责任应作出书面检查，向谁作出检查：什么情况下取消评先资格；在多大范围内通报批评；由谁责令辞职，辞职后如何让其重新就职；何种情况下给予何种行政处分等等，都应作出明确具体的规定。一般来讲，对于情节轻微、损害和影响较小的，可对问责人采用诫勉谈话、取消当年评优评先资格、做出书面检查的方式问责；情节严重、损害和影响较大的，可采用公开道歉、通报批评、调整工作岗位、停职检查的方式问责；情节特别严重、损害和影响重大的，可采用劝其引咎辞职、责令辞职、建议免职的方式问责。此外，对于从重、从轻、减轻问责以及免予问责的情形也应予以明确。