关于行政复议制度改革的思考
发布时间：2015-07-06 11:50
《中华人民共和国行政复议法》自1999年10月1日施行至今，已走过整整10个春秋。作为行政法领域一部重要的法律，《行政复议法》的颁布施行，促进了行政复议制度法制化和规范化的进程，在保障公民合法权益、加强对行政行为的监督、维护社会和谐稳定、实现社会公平正义等方面都曾起到过积极作用。但是，随着社会的不断发展，现行的行政复议制度体系已难以适应实际需要，自身所存在的诸多弊端大大削弱了该制度的实际效能。因此，作为一名从事行政复议工作的实务者，改革行政复议制度中不合时宜的方面，就成了亟待思考和解决的重点课题。
一、现行行政复议制度中存在的问题
目前，从行政复议制度运行情况看，相对于立法机关制定行政复议制度时的立法宗旨及其内在功能，相对于当前社会普遍存在的行政争议的数量，我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来。在正常情况下，在国家解决行政纠纷体系中，行政复议应该是公民的首选途径。然而，现实却并非如此。老百姓宁可选择层层上访、越级上访，也不愿意选择把案件交给行政复议机关处理。而当事人之所以不愿意通过免费、简便、快捷的行政复议解决行政纠纷，其原因肯定是多方面的。但是，最根本的原因还是行政复议制度本身所存在的缺陷。
（一）行政复议机构及其人员的非中立地位影响公正性
《行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”第十二条到第十五条又分别规定了行政复议管辖机关，其中包括作出具体行政行为的本级人民政府或上一级主管部门，甚至还有作出具体行政行为的行政机关本身。作为各级人民政府和行政机关的内设机构，在实行行政首长负责制的行政机关内部，行政复议机构完全听命于其所属的行政首长，对行政复议案件没有最终决定权，只有对行政复议决定的“拟订”权。因此，行政复议案件最终由复议机关的行政首长决定，而复议机构及其人员则由于缺乏相应的独立性而无权决定行政复议案件。这就严重影响了行政复议决定的公正性，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。行政复议机构，只有具备了相对的独立地位，才能在解决纠纷时保持中立，平等地对待各方当事人，才能只服从法律，不受他人的干预，其纠纷解决结果才会具有高度的可信度和权威性。
（二）行政复议人员的整体素质影响案件办理质量
行政复议案件的调查处理主要是由行政复议人员完成的，然而我国现实中的行政复议机构工作人员的配置却难以保证复议工作的需要。首先是人力不足。在省、市一级的行政复议机构中，人员基本能够配置到位；在县一级的行政复议机构中，多数地区人员配备明显不足，难以应付复议工作的需要。然而，大量行政复议案件恰恰发生在市、县一级，人力不足的窘境难以应付。第二是素质不高。行政复议的程序性、技术性较强，要求承办人员具备较高的法律专业知识和一定的行政管理知识。可是，在现有的为数不多的行政复议人员中，却又存在着素质不高、专业化不强的问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，很难保证复议机构工作人员的专业化要求的实现。缺少高素质、专业化的复议人员，势必会影响行政复议案件处理的客观与公正。
（三）行政复议程序的缺陷难以保证行政复议的公正和效率
程序优先原则已经成为法律界公认的真理。只有程序正义，才能保证实体正义。《行政复议法》虽然对行政复议的申请、受理以及决定等程序做出了整体规定，但是在程序上的缺陷是显而易见的。一是未规定回避原则。如果与案件存在联系的行政复议人员仍然参与案件审理，就难以保证案件处理的公正性；二是未规定公开审理原则。《行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。书面审理行政复议案件，仅通过查阅案件卷宗来判断具体行政行为的合法与适当，可能会导致行政复议决定的不公平，给当事人以“暗箱操作”之嫌。而且以书面方式审理复议案件，在当事人的合法权益得不到保护时，往往会指责行政复议机关官官相护，导致群众与政府之间产生隔阂和误解。
（四）强制执行措施的部分缺失造成复议决定难以有效实施
《行政复议法》第三十二条规定：被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。第三十三条规定：申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。同样的行政复议决定，不履行的处理措施却是不同的。申请人不履行可以强制执行，而被申请人不履行却只是责令其限期履行。设想一下，如果被申请人在责令其限期履行后仍不履行，应当如何处理呢？
二、几点建议
针对以上所谈及的行政复议制度中存在的问题，笔者有以下几点建议。
（一）改革行政复议案件受理机关
取消部门和垂直领导机关的行政复议权，在县级以上政府内部设立统一的行政复议机关。我国已经建立起来的复议体系主要问题在于缺乏相对独立性。对于部门和垂直领导机关的复议，由于原有复杂、混乱的复议管理设置在现实运行中存在的弊端，严重影响了行政复议立法宗旨的实现，所以取消它们的行政复议权可以大大克服“官官相护”的问题。针对现有的制度体系，在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机关，可以很大程度上解决复议机关的独立性问题。如此考虑机构设置，主要是因为独立的行政复议机关与行政执法主体没有利害关系，也没有自己的利益，容易体现公正、公平、公开原则，有利于提高办案效率和质量，实现公平与效率的统一。例如，我市于2007年成立的行政复议委员会就是一次有益的尝试。该委员会设主任一名，由常务副市长兼任。委员会下设办公室，办公室设在法制办。委员采取聘任制，主要是法律专家、学者和精通法律实务的政府官员，并且专家、学者占委员总数的80%以上。作为代表社会群体的法律工作者，身份的独立性可以确保在行政复议过程中不受相关利益的影响，以平等的态度对待行政行为涉及的双方当事人，最大限度地确保复议案件的公正处理，符合现代法治的基本理念。
（二）建立行政复议人员的准入机制
为提高行政复议的质量，应当建立行政复议人员的准入机制。笔者认为可以分为两个方面：一是对在政府复议机关的工作人员实行资格管理制度。鉴于行政复议的准司法性质，复议决定会涉及到申请人的具体权利义务，因此，复议机关的专职工作人员应当通过司法考试，以确保复议人员的法律素质；二是对于聘任的复议人员应当有严格的限制。聘任人员必须是法律方面的专家或学者。同时，建议引入《仲裁法》中的当事人自由选择机制，即行政复议机关将聘任的行政复议人员设置名册，供当事人自主选择。由三名复议人员组成复议庭，除各自选定的复议人员外，第三名复议人员由复议机关指定的专职工作人员担任。这样，有利于确保程序公正，增强行政复议行为的社会公信力。
（三）完善行政复议程序
为确保行政复议制度的效率优势，行政复议程序的设计应呈现出多元化的特征，建议引入诉讼法领域的回避制度、公开审理制度和合议制审理制度，使行政复议程序逐步向司法化程序靠近。在普通行政复议案件审理过程中，应采取公开审理为原则，书面审理为例外的做法；对事实清楚、争议不大的案件，可以书面审理。针对不同类型的行政复议案件，建立多样化的行政复议审理模式，符合行政法中“效率和公正并重、效率优先”的原则。同时，在当事人举证、质证、辩论等方面应当设计一套程序，听取双方的意见，从而实现行政复议的公开性与公正性、公平与效率的最优结合。
（四）强化强制执行措施
对申请人采取强制措施，是为了确保正确行政行为能够得以实施以及国家法律能够得以有效实行；对被申请人采取强制措施，是为了保护行政相对人的合法权益，纠正错误的行政行为。由于现行行政复议制度中没有规定对被申请人强制执行措施，这就导致了当事人地位上的不平衡。因此，建议增加这方面的规定。被申请人如果拒绝履行复议决定，复议机关可以申请同级人民法院采取相应的强制措施。例如：对于应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金的，由法院通知银行从该行政机关的帐户内划拨；对于在规定期限内不履行复议决定的，从期满之日起，可以对该行政机关科处一定数量的罚款，并对该行政机关负责人给予降级、撤职、开除的行政处分。
以上几点陋见，肯定不会涵盖行政复议制度的所有弊端和改进措施，但是，希望起到一种抛砖引玉的作用，以促使国家能够尽快完善行政复议法，改进行政复议制度。
一、现行行政复议制度中存在的问题
目前，从行政复议制度运行情况看，相对于立法机关制定行政复议制度时的立法宗旨及其内在功能，相对于当前社会普遍存在的行政争议的数量，我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来。在正常情况下，在国家解决行政纠纷体系中，行政复议应该是公民的首选途径。然而，现实却并非如此。老百姓宁可选择层层上访、越级上访，也不愿意选择把案件交给行政复议机关处理。而当事人之所以不愿意通过免费、简便、快捷的行政复议解决行政纠纷，其原因肯定是多方面的。但是，最根本的原因还是行政复议制度本身所存在的缺陷。
（一）行政复议机构及其人员的非中立地位影响公正性
《行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”第十二条到第十五条又分别规定了行政复议管辖机关，其中包括作出具体行政行为的本级人民政府或上一级主管部门，甚至还有作出具体行政行为的行政机关本身。作为各级人民政府和行政机关的内设机构，在实行行政首长负责制的行政机关内部，行政复议机构完全听命于其所属的行政首长，对行政复议案件没有最终决定权，只有对行政复议决定的“拟订”权。因此，行政复议案件最终由复议机关的行政首长决定，而复议机构及其人员则由于缺乏相应的独立性而无权决定行政复议案件。这就严重影响了行政复议决定的公正性，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。行政复议机构，只有具备了相对的独立地位，才能在解决纠纷时保持中立，平等地对待各方当事人，才能只服从法律，不受他人的干预，其纠纷解决结果才会具有高度的可信度和权威性。
（二）行政复议人员的整体素质影响案件办理质量
行政复议案件的调查处理主要是由行政复议人员完成的，然而我国现实中的行政复议机构工作人员的配置却难以保证复议工作的需要。首先是人力不足。在省、市一级的行政复议机构中，人员基本能够配置到位；在县一级的行政复议机构中，多数地区人员配备明显不足，难以应付复议工作的需要。然而，大量行政复议案件恰恰发生在市、县一级，人力不足的窘境难以应付。第二是素质不高。行政复议的程序性、技术性较强，要求承办人员具备较高的法律专业知识和一定的行政管理知识。可是，在现有的为数不多的行政复议人员中，却又存在着素质不高、专业化不强的问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，很难保证复议机构工作人员的专业化要求的实现。缺少高素质、专业化的复议人员，势必会影响行政复议案件处理的客观与公正。
（三）行政复议程序的缺陷难以保证行政复议的公正和效率
程序优先原则已经成为法律界公认的真理。只有程序正义，才能保证实体正义。《行政复议法》虽然对行政复议的申请、受理以及决定等程序做出了整体规定，但是在程序上的缺陷是显而易见的。一是未规定回避原则。如果与案件存在联系的行政复议人员仍然参与案件审理，就难以保证案件处理的公正性；二是未规定公开审理原则。《行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。书面审理行政复议案件，仅通过查阅案件卷宗来判断具体行政行为的合法与适当，可能会导致行政复议决定的不公平，给当事人以“暗箱操作”之嫌。而且以书面方式审理复议案件，在当事人的合法权益得不到保护时，往往会指责行政复议机关官官相护，导致群众与政府之间产生隔阂和误解。
（四）强制执行措施的部分缺失造成复议决定难以有效实施
《行政复议法》第三十二条规定：被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。第三十三条规定：申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。同样的行政复议决定，不履行的处理措施却是不同的。申请人不履行可以强制执行，而被申请人不履行却只是责令其限期履行。设想一下，如果被申请人在责令其限期履行后仍不履行，应当如何处理呢？
二、几点建议
针对以上所谈及的行政复议制度中存在的问题，笔者有以下几点建议。
（一）改革行政复议案件受理机关
取消部门和垂直领导机关的行政复议权，在县级以上政府内部设立统一的行政复议机关。我国已经建立起来的复议体系主要问题在于缺乏相对独立性。对于部门和垂直领导机关的复议，由于原有复杂、混乱的复议管理设置在现实运行中存在的弊端，严重影响了行政复议立法宗旨的实现，所以取消它们的行政复议权可以大大克服“官官相护”的问题。针对现有的制度体系，在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机关，可以很大程度上解决复议机关的独立性问题。如此考虑机构设置，主要是因为独立的行政复议机关与行政执法主体没有利害关系，也没有自己的利益，容易体现公正、公平、公开原则，有利于提高办案效率和质量，实现公平与效率的统一。例如，我市于2007年成立的行政复议委员会就是一次有益的尝试。该委员会设主任一名，由常务副市长兼任。委员会下设办公室，办公室设在法制办。委员采取聘任制，主要是法律专家、学者和精通法律实务的政府官员，并且专家、学者占委员总数的80%以上。作为代表社会群体的法律工作者，身份的独立性可以确保在行政复议过程中不受相关利益的影响，以平等的态度对待行政行为涉及的双方当事人，最大限度地确保复议案件的公正处理，符合现代法治的基本理念。
（二）建立行政复议人员的准入机制
为提高行政复议的质量，应当建立行政复议人员的准入机制。笔者认为可以分为两个方面：一是对在政府复议机关的工作人员实行资格管理制度。鉴于行政复议的准司法性质，复议决定会涉及到申请人的具体权利义务，因此，复议机关的专职工作人员应当通过司法考试，以确保复议人员的法律素质；二是对于聘任的复议人员应当有严格的限制。聘任人员必须是法律方面的专家或学者。同时，建议引入《仲裁法》中的当事人自由选择机制，即行政复议机关将聘任的行政复议人员设置名册，供当事人自主选择。由三名复议人员组成复议庭，除各自选定的复议人员外，第三名复议人员由复议机关指定的专职工作人员担任。这样，有利于确保程序公正，增强行政复议行为的社会公信力。
（三）完善行政复议程序
为确保行政复议制度的效率优势，行政复议程序的设计应呈现出多元化的特征，建议引入诉讼法领域的回避制度、公开审理制度和合议制审理制度，使行政复议程序逐步向司法化程序靠近。在普通行政复议案件审理过程中，应采取公开审理为原则，书面审理为例外的做法；对事实清楚、争议不大的案件，可以书面审理。针对不同类型的行政复议案件，建立多样化的行政复议审理模式，符合行政法中“效率和公正并重、效率优先”的原则。同时，在当事人举证、质证、辩论等方面应当设计一套程序，听取双方的意见，从而实现行政复议的公开性与公正性、公平与效率的最优结合。
（四）强化强制执行措施
对申请人采取强制措施，是为了确保正确行政行为能够得以实施以及国家法律能够得以有效实行；对被申请人采取强制措施，是为了保护行政相对人的合法权益，纠正错误的行政行为。由于现行行政复议制度中没有规定对被申请人强制执行措施，这就导致了当事人地位上的不平衡。因此，建议增加这方面的规定。被申请人如果拒绝履行复议决定，复议机关可以申请同级人民法院采取相应的强制措施。例如：对于应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金的，由法院通知银行从该行政机关的帐户内划拨；对于在规定期限内不履行复议决定的，从期满之日起，可以对该行政机关科处一定数量的罚款，并对该行政机关负责人给予降级、撤职、开除的行政处分。
以上几点陋见，肯定不会涵盖行政复议制度的所有弊端和改进措施，但是，希望起到一种抛砖引玉的作用，以促使国家能够尽快完善行政复议法，改进行政复议制度。