和谐社会建设中的行政裁决研究

在救济方面，行政裁决所没有最终裁决权，对裁决不服的救济主要是上诉，但上诉是法律有规定才存在的，上诉的方式主要有向另一裁决所上诉、向部长上诉、从裁决所向法院上诉、没有规定上诉权利或无权上诉等。

2.2美国的行政裁决制度

　　美国在社会发展过程中除了主要的行政机关外，还有许多法律给予一定独立地位的行政机关。独立的控制机构是随着美国政府对经济的控制加强而大规模发展起来的。独立控制委员会就是以其专门性和技术性对某一方面的经济活动和社会活动进行解决和管制的。

　　独立控制委员会的优点主要体现在：（1）不受政治影响。独立控制委员会采取两党制，不对总统负责，单独决定政策，因此委员会可以依据其专业知识客观公正的处理纠纷；（2）准司法权。独立控制委员会对违法行为具有裁决的权力且不受外界影响；（3）规则的一致连贯性。独立控制委员会是由集体讨论和决议的，需要多数同意，使得规则保持了一致连贯性。

　　在组织上，独立控制委员会一般由5到7个委员组成。他们的讨论和决议都是集体决议，避免了独任制的缺点。委员由总统提名，经参议院的同意后任命。

　　在权力上，独立控制委员会的权力由法律规定，同时行使立法权、行政权和司法权。

　　在程序上，独立控制委员会采用职能分离制度来对正当法律程序予以保障。即同时具有追诉权和裁决权，但分别由不同的人员来行使，且有不同的程序性规定。

　　在美国的行政裁决制度中，听证制度是被认为是美国行政裁决制度的核心内容，是美国宪法规定的正当法律程序具体内容的体现。正式听证必须公开，但并不是绝对的原则。在程序上，听证制度没有固定的格式，是一个灵活适用的程序，行政主体视具体情况可以进行事前听证，事后听证，也可以结合事前听证和事后听证。在美国，“正当法律程序是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证，不要求固定形式的听证。然而任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：当事人有得到通知及提出辩护的权利，是否具备这两项权利是区别公正程序与不公正程序的分水岭”。10

2.3日本的行政争诉制度

　　在日本，行政机关依申请，通过特定的程序裁决民事、行政争议的过程，称为行政争诉。行政争诉主要存在以下几种类型：（1）行政不服申诉；（2）行政审判；（3）特别的不服申诉；（4）当事人争诉。

(1)行政不服审查

　　根据《行政不服审查法》，行政不服审查指的是对行政厅的处分及其他行使公权力的行为不服向有关行政厅提出，请求审查其处分及行为的违法、不当，纠正及排除违法不当的处分及行为的程序。12

　　行政不服审查制度作为一项极具日本特色的制度，其作用主要在于，“关于行政厅的违法或不当的处分及其他行使公权力的行为，通过对国民开设行政厅的不服申诉途径，通过简易而迅速的程序，以谋求国民的权利利益救济，同时确保行政的公正运行”。13

（2）行政审判制度

　　日本的行政审判制度是模仿美国的“独立管制机构”制度而建立起来的。一般是指，“从通常的行政机关系统独立出来的行政委员会或者与此类似的行政机关，通过类似于裁判的程序即准司法程序，来作出一定决定时的该决定本身，或者与该决定有关的程序在内的制度总体”。14但是行政审判制度在日本没有统一的行政审判法律，其规定主要由分散的法律而设置。其主要特征在于审判机关独立于其他行政机关，从而保证了裁决的公正性。

　　特别的行政不服审查主要适用于特别法律的行政不服审查申诉。

（3）当事人争诉

　　当事人争诉主要是指，平等当事人之间发生的，由于争议内容的特殊性，从而由行政机关按照特定程序，解决有关纠纷的制度。当事人争诉制度主要体现在以下几点：

① 作为对行政法律关系是否存在或是否成立的确认，如对地方公共团体课税权归属的纠纷；

② 法律规定根据当事人的协议而形成法律关系，但当该协议不能达成时，经一方当事人申请，该法律关 系可由有权限的行政机关来形成；
③ 根据法律规定，行政机关有时可对关于私人间法律关系的纠纷进行裁决。

关于当事人争诉的程序，主要是由各个单行法律予以规定。

3　我国行政裁决制度的不和谐因素

3.1 行政裁决的法律名称不统一

　　行政裁决权覆盖了我国社会生活相当大的范围，但是法律名称却不尽相同，尤其是各个单行法律法规对行政裁决的规定很不统一。就目前我国颁布的一系列法律法规中，主要有以下几种：（1）处理。如《专利法》第五十七条，《商标法》第五十三条，《土地法》第十六条，《草原法》第十六条；（2）责令。如《土地管理法》第五十三条，《中华人民共和国水法》第四十七条，《中华人民共和国水土保持法》第三十二条等；（3）调处。如《石油地震勘探损害补偿规定》第七条；（4）裁决。如《治安管理处罚条例》第三十三条；（5）裁定。如《商标法》第四十一条。

　　行政裁决概念的模糊混用造成了行政机关行政裁决权力和责任的不明确，也造成了制度上的不统一及法律的不权威，增加了行政机关处理纠纷的难度，在一定程度上也妨碍了行政管理工作的顺利进行。

3.2 行政裁决的范围不明确且有缩小的趋势

　　综观我国现行法律法规,其中有关行政裁决的范围的规定所反映的问题比较多。我国法律法规仅笼统的将行政裁决规定了侵权损害赔偿纠纷、补偿纠纷、权属纠纷、民间纠纷可以提起行政裁决，也就是说我国对行政裁决的范围主要采用了单行立法明示规定的方式，但是没有明确行政裁决的具体范围，即具体哪些特定的民事纠纷可以进行行政裁决。同时大多数的法律法规规定当事人可以申请有关机关裁决，但有的法律法规只规定有关机关可以裁决，以致于到底由哪个机关裁决并不明确。行政裁决范围的不明确造成了相对人不知向谁申请，也造成了行政机关实施行政裁决时拖延怠慢，不利于纠纷的迅速解决，也不利于和谐社会建设中行政管理的需要。

　　同时，“行政性纠纷解决机制的功能逐渐弱化。许多行政机关为了避免重复处理,有放弃调解的意思”，16以致于许多新制定或修改的法律法规中没有了行政裁决的内容。如在《治安管理处罚法》中，废止了公安机关对民事赔偿的裁决制度，将公安机关享有的行政裁决权修改为了调解处理权。新制定的《道路交通安全法》中只有调解，而没有行政裁决的内容，且调解也不是公安交通部门必须的行为。修改后的《专利法》、《大气污染防治法》中也都没有有关原行业主管部门拥有行政裁决权的规定。有关环境方面，“实践中，对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理也逐渐变成了调解性质，从而严重影响了环境污染损害赔偿民事纠纷的及时、有效的处理”。17

3.3 行政裁决缺少承担相关职能的专门机构

　　当前，行政机关在行政裁决机构的设置上，主要采用三种方式：一是由行政机关的法制部门兼管行政裁决；二是行政机关根据所裁决纠纷的性质，确定相关业务部门负责行政裁决；三是在裁决工作量大，专业性较强，裁决的法定时限较短的行政机关内部设立相对专门的裁决机构，如拆迁办。18行政裁决的性质和特点要求出现了特定的民事纠纷时，拥有行政权的行政机关要专业、迅速、客观的解决纠纷，但是相关职能部门的缺少或笼统的都由一个机构来行使，势必造成行政主体难以客观、公正、迅速的处理纠纷，行政相对人不信任或不愿行政裁决，同时也会增加法院的负担。

　　目前我国法律对于行政裁决的机构设置及相关人员的配备没有具体的规定，都是由一般行政主体及执行管理职能的机关兼理。由于一般行政主体相关业务素质和专门法律知识的欠缺，以及执行管理职能的机关人员对行政裁决的生疏，使得行政裁决专门、迅速解决纠纷的功能没有得到充分的发挥，而且行政裁决制度中行政执法与司法主体合二为一也不符合公正的要求。

　　在和谐社会的建设中，随着市场经济的发展以及国际交往行为的日益频繁，人们法律权利意识的逐渐提高，特定的民事纠纷日益增多，目前这种仅由一般行政机关或行政机关内部机构来兼理裁决的模式已经不能适应我国社会的发展及行政管理的需要。

3.4 行政裁决的程序有待进一步完善

　　由于受到“重实体，轻程序”实用主义传统观念的影响以及尚欠成熟的行政程序法学理念的研究，使得我国的行政裁决程序研究更是步履维艰。

　　就目前我国的法律法规来看，我国缺乏独立、完整、统一具体的行政裁决制度。

　　首先，我国的行政程序立法比较落后，所以有关行政裁决程序方面的规定在相当程度上依附于实体法。同时，我国既没有统一的《行政程序法》，也没有专门的《行政裁决法》，使得行政裁决程序零星规定于有关法律法规之中，所以行政裁决程序的模糊失衡影响了我国依法行政的效力。

　　其次，现有的行政裁决程序规则并不完整，存在着程序瑕疵。目前我国的法律法规中，基本上只有对行政主体资格和救济方面的规定，而对行政主体义务和权限却没有明确的规定。这种存在瑕疵的程序在实践中易于造成行政主体超越职权、滥用职权、事实不清楚或者证据不足等现象的发生。

　　再次，我国没有统一具体的行政裁决程序。作为一种准司法的行政裁决活动，要实现裁决，司法化的程序设置是很关键的。从理论上讲行政裁决程序一般应包括：申请与受理、回避与调查、听证与对质、调解与裁决、执行。这样行政裁决的程序才完整。但是从零星散于法律法规中的规定，可见行政裁决的程序一般包括以下步骤：申请，调查，审查和听证，裁决。但是在实践中，如《安徽省征地补偿争议裁决办法》中将其分为：申请与受理、调查与协调、裁决三部分。可见，行政裁决在全国并没有形成统一而具体的程序。