论自由裁量权在消防行政中的运用
发布时间：2015-07-06 12:01
摘 要：自由裁量权的存在是现代行政的必然要求，它广泛的存在于各种行政权之中，消防行政权力作为行政权之一，同样需要自由裁量权的存在。
关键词：自由裁量权；消防行政；运用
1 自由裁量权在消防行政中的表现
从我国《消防法》及相关法律制度来看，自由裁量权在消防行政管理领域大量存在，总体来看，主要有以下几种表现形式：
（1）行政行为方式的自由裁量。如《消防监督检查规定》第十一条规定：”消防监督检查人员在实施监督检查时，可以采取以下方法：①询问单位防火工作和员工消防知识掌握等情况；②查询有关消防安全的文件、资料；……根据该条规定，公安消防机构可以自由选择消防安全监督检查的方式。
（2）对行政处罚种类的自由裁量。如《中华人民共和国消防法》第四十七条规定：“违反本法的规定，有下列行为之一的，处警告、罚款或者十日以下拘留……”。根据该条规定，公安消防机构对行政违法者的处罚种类可以自由裁量。
（3）对行政处罚幅度的自由裁量。如《北京市消防条例》第五十一条规定：“火灾扑灭后，为隐瞒、掩饰起火原因，推卸责任，故意破坏现场或者伪造现场，尚不构成犯罪的，处警告、5千元以上5万元以下的罚款或者依法处15日以下拘留……”。根据该条规定，公安消防机构对行政违法者实施罚款处罚时可以在5千元至5万元的幅度内自由裁量。
（4）对行政行为时限的自由裁量。如《中华人民共和国消防法》第四十条规定：“违反本法的规定，有下列行为之一的，责令限期改正，逾期不改的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，可以并处罚款”。根据该条规定，公安消防机构如果发现违法行为，可以根据具体情况，自由决定改正违法行为的期限。
（5）对事实情节认定的自由栽量。消防监督检查中，一些违法事实的认定和违法情节的衡量，尤其是对于火灾隐患的认定，在立法上很难提出一个具体的标准，只能由公安消防机构依据具体情况自由裁量认定。如《中华人民共和国消防法》第四十八条规定：“违反本法的规定，有下列行为之一的，处警告或者罚款…有重大火灾隐患，经公安消防机构通知逾期不改的……”。该条赋予了公安消防机构认定构成重大火灾隐患的自由裁量权。
2 消防行政中自由裁量权存在的必要性分析
从上面论述可以看出，自由裁量权在消防行政中广泛的存在，其存在是必要的，具体来讲，有以下几个原因：
2.1 是调整与消防有关的各种社会关系的需要
随着社会的发展，社会关系也在发生巨大变化，各种社会关系纷繁复杂，与消防有关的社会关系也变得十分广泛，消防行政管理的范围十分广泛，情况极为复杂，而法律本身的局限性很难把这些社会关系罗列进去，因此，就为消防行政自由裁量权的存在创造的客观条件，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使消防管理主体灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。
2.2 是保证消防行政效率的需要
公安消防机构只有掌握一定的自由裁量权，才能机动灵活地行使管理职权，及时果断地处理问题。例如，高层建筑在现代城市中广泛存在，由于客观条件限制，对消防行政机关来说，灭火变得十分困难，所以火灾预防显得十分重要，而预防的主要措施是对新建建筑的监督和检查，在消防行政管理过程中必须采取灵活多变的方式，以保障效率。
2.3 是保障广大人民群众生命财产权利的需要
消防行政和其他行政机关行政的区别很大，具有特殊性——譬如在专业性、技术性和突发性等方面，面对复杂多变的情况，比如一些突发事件和破坏性极大的事件，可能对公民的人身和财产造成极大损害，即使在事前控制的事项里面，也对专业和技术性要求比较高。消防行政机关担负着灭火、火灾预防、抢险救灾等多方面的责任，因此，法律赋予了他们比较大的职权。要合理运用这些权力和履行职责、保护人民群众财产安全，必须赋予他们较大的自由裁量权，以保障专业和技术的运用从而应付突发事件。
公安消防机构掌握一定的自由裁量权，符合消防行政管理的要求，有利于加大消防监督检查的力度，有利于社会稳定和经济发展。但在当前消防执法中，自由裁量权运用不当，随意使用，在消防行政执法中普遍存在，主要表现在以下几个方面：
（1）处罚随意性比较大，执法失当。第一种是轻责重罚。在《消防法》中规定了对违法的处罚种类有三种，但是执行起来有些不当。有些较轻的违法行为，而实践中却给予了重处罚种类和幅度。例如对违法较轻的相对人，应该给予警告处罚的却给予了罚款处罚，应罚款2万元的却罚了20万元；第二种是重责轻罚。对于某些违法比较严重的个人和单位，本来应该给予拘留处罚的却给予了警告处罚，应罚款2万元的却只罚了2万元以下。两种方式的共同点就是处罚随意性比较大。
（2）不平等适用法律、显失公正。在实践中，对相同性质、相同情节的行政违法行为，却给予了差别悬殊的处罚，
违背了平等适用的原则。比如，同样是两个网吧经营单位，都是灭火器配备不合法，消防机关给予罚款处罚，但一个处罚款2万元，另外一个却只处罚了500元；
（3）随意解释术语随意适用法律。如前所述，消防行政是集专业和技术性为一身，实践中，不同的机关对事实的认定和适用法律存在较大差别。例如《中华人民共和国消防法》中的“重大火灾隐患”，在甲案和乙案中的解释不一致，前后抵触，违背了法律、法规解释应保持一致的原则。在法律规范的适用方面，不能正确理清规范间的逻辑层次，出现漏引、乱引、重复引用的情况；在一些单位，《消防法》第十四条几乎成了万能的通用条款，而“有关消防法规”等字眼也频频见于各类文书之中。
（4）程序方面，随意认定、拖延时间等程序违法比较常见。例如，如《消防监督检查规定》第十八条规定中只表明了可以发出《复查意见书》，何时发出《复查意见书》，没有明确规定，使无正当理由拖延履行职责的现象普遍存在。此外，应当实施处罚的不处罚，该实行双罚制的只处罚单位而不处罚个人的情形时有发生，使得执法时限拖延、执法程序中断，消防监督执法效果大打折扣。
4 消防行政自由裁量权的正确运用的措施
在消防行政执法中，法律规定的笼统性与不完整性、动机不纯，责任心不强，考虑因素不全，调查情况不细，理解法律、法规不够透彻等，是导致自由裁量权运用不当或随意使用的主要原因。为充分发挥自由裁量权的积极作用，减少消极因素，使消防行政执法做到依法行政，依法监督，应当从以下几个方面加强对自由裁量权的控制：
（1）在立法上严格控制。首先，对某些法律空白部分进行修改，如《消防法》虽在“火灾预防”中规定了消防工程设计单位的职责，但在“法律责任”中却未对其不履行职责的行为作出相应的处罚，这个应当在法律修改时予以考虑并明细化。其次，消防法律、法规施行以后，应尽快制定实施细则，减少“弹性”规定和“模糊”语言，特别是“法律责任”部分。对应当处罚的，应尽可能地划定较为合理适当的范围和幅度，制定具体明确的处罚标准。
（2）加强消防执法队伍的建设，提高消防执法人员的素质。首先，各级消防行政机关应高度重视，把培训工作列人议事日程。通过培训，使执法人员熟悉消防法律、法规，系统地掌握消防行政的范围、对象、权限和手段，提高实际执法的能力。同时，还应把内部执法检查作为一项长期工作，定期组织实施，以便及时发现和纠正执法中出现的问题。此外，在招录新进人员当中，应当考虑专业的合理配置，吸纳高素质人才进消防队伍。
（3）建立健全行政执法监督机制，加大执法监督力度，通过行政执法监督检查及时查处消防行政执法中滥用自由裁量权的行为。缺乏监督必然导致执法行为的随意性，要逐级推行和落实消防行政执法责任制，各级公安消防机构的主要负责人为本单位消防行政执法和内部执法监督工作的第一责任人，层层落实执法责任，明确界定内部执法范围和责任。
（4）充分拨挥行政救济制度的重要作用。通过行政复议，全面审查消防行政处罚的合法性和适当性，纠正消防执法中违法或不当的具体行政行为，防止“胡乱处罚”的现象发生。通过行政诉讼来降低消防行政机关的随意性，从而督促消防行政的合法性。
（5）在国家财政保障方面，应加强经费投入。很多基层消防执法单位的办案经费没有列人同级财政预算，或虽然列入但数额太少；而正常的消防监督执法又必需有一定的经费作保障，这就促使个别执法单位受利益驱动，出现罚款优先或以罚款代替其他处罚的现象。要从根本上解决这些问题，应当大力增加消防经费的投入，为消防执法提供必要的经费保障，从而减少和杜绝此类现象发生。
关键词：自由裁量权；消防行政；运用
1 自由裁量权在消防行政中的表现
从我国《消防法》及相关法律制度来看，自由裁量权在消防行政管理领域大量存在，总体来看，主要有以下几种表现形式：
（1）行政行为方式的自由裁量。如《消防监督检查规定》第十一条规定：”消防监督检查人员在实施监督检查时，可以采取以下方法：①询问单位防火工作和员工消防知识掌握等情况；②查询有关消防安全的文件、资料；……根据该条规定，公安消防机构可以自由选择消防安全监督检查的方式。
（2）对行政处罚种类的自由裁量。如《中华人民共和国消防法》第四十七条规定：“违反本法的规定，有下列行为之一的，处警告、罚款或者十日以下拘留……”。根据该条规定，公安消防机构对行政违法者的处罚种类可以自由裁量。
（3）对行政处罚幅度的自由裁量。如《北京市消防条例》第五十一条规定：“火灾扑灭后，为隐瞒、掩饰起火原因，推卸责任，故意破坏现场或者伪造现场，尚不构成犯罪的，处警告、5千元以上5万元以下的罚款或者依法处15日以下拘留……”。根据该条规定，公安消防机构对行政违法者实施罚款处罚时可以在5千元至5万元的幅度内自由裁量。
（4）对行政行为时限的自由裁量。如《中华人民共和国消防法》第四十条规定：“违反本法的规定，有下列行为之一的，责令限期改正，逾期不改的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，可以并处罚款”。根据该条规定，公安消防机构如果发现违法行为，可以根据具体情况，自由决定改正违法行为的期限。
（5）对事实情节认定的自由栽量。消防监督检查中，一些违法事实的认定和违法情节的衡量，尤其是对于火灾隐患的认定，在立法上很难提出一个具体的标准，只能由公安消防机构依据具体情况自由裁量认定。如《中华人民共和国消防法》第四十八条规定：“违反本法的规定，有下列行为之一的，处警告或者罚款…有重大火灾隐患，经公安消防机构通知逾期不改的……”。该条赋予了公安消防机构认定构成重大火灾隐患的自由裁量权。
2 消防行政中自由裁量权存在的必要性分析
从上面论述可以看出，自由裁量权在消防行政中广泛的存在，其存在是必要的，具体来讲，有以下几个原因：
2.1 是调整与消防有关的各种社会关系的需要
随着社会的发展，社会关系也在发生巨大变化，各种社会关系纷繁复杂，与消防有关的社会关系也变得十分广泛，消防行政管理的范围十分广泛，情况极为复杂，而法律本身的局限性很难把这些社会关系罗列进去，因此，就为消防行政自由裁量权的存在创造的客观条件，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使消防管理主体灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。
2.2 是保证消防行政效率的需要
公安消防机构只有掌握一定的自由裁量权，才能机动灵活地行使管理职权，及时果断地处理问题。例如，高层建筑在现代城市中广泛存在，由于客观条件限制，对消防行政机关来说，灭火变得十分困难，所以火灾预防显得十分重要，而预防的主要措施是对新建建筑的监督和检查，在消防行政管理过程中必须采取灵活多变的方式，以保障效率。
2.3 是保障广大人民群众生命财产权利的需要
消防行政和其他行政机关行政的区别很大，具有特殊性——譬如在专业性、技术性和突发性等方面，面对复杂多变的情况，比如一些突发事件和破坏性极大的事件，可能对公民的人身和财产造成极大损害，即使在事前控制的事项里面，也对专业和技术性要求比较高。消防行政机关担负着灭火、火灾预防、抢险救灾等多方面的责任，因此，法律赋予了他们比较大的职权。要合理运用这些权力和履行职责、保护人民群众财产安全，必须赋予他们较大的自由裁量权，以保障专业和技术的运用从而应付突发事件。
3 消防行政自由裁量权行使中存在的问题
公安消防机构掌握一定的自由裁量权，符合消防行政管理的要求，有利于加大消防监督检查的力度，有利于社会稳定和经济发展。但在当前消防执法中，自由裁量权运用不当，随意使用，在消防行政执法中普遍存在，主要表现在以下几个方面：
（1）处罚随意性比较大，执法失当。第一种是轻责重罚。在《消防法》中规定了对违法的处罚种类有三种，但是执行起来有些不当。有些较轻的违法行为，而实践中却给予了重处罚种类和幅度。例如对违法较轻的相对人，应该给予警告处罚的却给予了罚款处罚，应罚款2万元的却罚了20万元；第二种是重责轻罚。对于某些违法比较严重的个人和单位，本来应该给予拘留处罚的却给予了警告处罚，应罚款2万元的却只罚了2万元以下。两种方式的共同点就是处罚随意性比较大。
（2）不平等适用法律、显失公正。在实践中，对相同性质、相同情节的行政违法行为，却给予了差别悬殊的处罚，
违背了平等适用的原则。比如，同样是两个网吧经营单位，都是灭火器配备不合法，消防机关给予罚款处罚，但一个处罚款2万元，另外一个却只处罚了500元；
（3）随意解释术语随意适用法律。如前所述，消防行政是集专业和技术性为一身，实践中，不同的机关对事实的认定和适用法律存在较大差别。例如《中华人民共和国消防法》中的“重大火灾隐患”，在甲案和乙案中的解释不一致，前后抵触，违背了法律、法规解释应保持一致的原则。在法律规范的适用方面，不能正确理清规范间的逻辑层次，出现漏引、乱引、重复引用的情况；在一些单位，《消防法》第十四条几乎成了万能的通用条款，而“有关消防法规”等字眼也频频见于各类文书之中。
（4）程序方面，随意认定、拖延时间等程序违法比较常见。例如，如《消防监督检查规定》第十八条规定中只表明了可以发出《复查意见书》，何时发出《复查意见书》，没有明确规定，使无正当理由拖延履行职责的现象普遍存在。此外，应当实施处罚的不处罚，该实行双罚制的只处罚单位而不处罚个人的情形时有发生，使得执法时限拖延、执法程序中断，消防监督执法效果大打折扣。
4 消防行政自由裁量权的正确运用的措施
在消防行政执法中，法律规定的笼统性与不完整性、动机不纯，责任心不强，考虑因素不全，调查情况不细，理解法律、法规不够透彻等，是导致自由裁量权运用不当或随意使用的主要原因。为充分发挥自由裁量权的积极作用，减少消极因素，使消防行政执法做到依法行政，依法监督，应当从以下几个方面加强对自由裁量权的控制：
（1）在立法上严格控制。首先，对某些法律空白部分进行修改，如《消防法》虽在“火灾预防”中规定了消防工程设计单位的职责，但在“法律责任”中却未对其不履行职责的行为作出相应的处罚，这个应当在法律修改时予以考虑并明细化。其次，消防法律、法规施行以后，应尽快制定实施细则，减少“弹性”规定和“模糊”语言，特别是“法律责任”部分。对应当处罚的，应尽可能地划定较为合理适当的范围和幅度，制定具体明确的处罚标准。
（2）加强消防执法队伍的建设，提高消防执法人员的素质。首先，各级消防行政机关应高度重视，把培训工作列人议事日程。通过培训，使执法人员熟悉消防法律、法规，系统地掌握消防行政的范围、对象、权限和手段，提高实际执法的能力。同时，还应把内部执法检查作为一项长期工作，定期组织实施，以便及时发现和纠正执法中出现的问题。此外，在招录新进人员当中，应当考虑专业的合理配置，吸纳高素质人才进消防队伍。
（3）建立健全行政执法监督机制，加大执法监督力度，通过行政执法监督检查及时查处消防行政执法中滥用自由裁量权的行为。缺乏监督必然导致执法行为的随意性，要逐级推行和落实消防行政执法责任制，各级公安消防机构的主要负责人为本单位消防行政执法和内部执法监督工作的第一责任人，层层落实执法责任，明确界定内部执法范围和责任。
（4）充分拨挥行政救济制度的重要作用。通过行政复议，全面审查消防行政处罚的合法性和适当性，纠正消防执法中违法或不当的具体行政行为，防止“胡乱处罚”的现象发生。通过行政诉讼来降低消防行政机关的随意性，从而督促消防行政的合法性。
（5）在国家财政保障方面，应加强经费投入。很多基层消防执法单位的办案经费没有列人同级财政预算，或虽然列入但数额太少；而正常的消防监督执法又必需有一定的经费作保障，这就促使个别执法单位受利益驱动，出现罚款优先或以罚款代替其他处罚的现象。要从根本上解决这些问题，应当大力增加消防经费的投入，为消防执法提供必要的经费保障，从而减少和杜绝此类现象发生。
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