我国政府在城市房屋拆迁中的不当行为问题研究
发布时间：2015-07-06 12:02
摘 要：分析了当前我国政府在城市房屋拆迁中违背公共利益的不当行为，并就此问题提出相关建议。
关键词：公共利益；房屋拆迁；权力制约
1 公共利益是城市房屋强制拆迁的唯一正当理由
在我国，实行土地公有制，城市的土地归国家所有。国家因公共利益需要而从相对人手中收回某块土地时，我国法律将这一行为称为“收回国有土地的使用权”。但附着于国有土地上的房屋基本上都是私有的，因此当国家收回国有土地的使用权时就遇到了如何处理附着于该土地之上的房屋的问题。为解决这一问题，我国专门建立起独立于土地收回的城市房屋拆迁制度。因此所谓的城市房屋拆迁实际上是国家对公民私有财产的征收。
我国宪法2004年修正案第二十条与第二十二条也将“公共利益”作为国家对土地以及对公民的私有财产实行征收、征用的理由与条件加以规定。这两条宪法修正案显示了这样一条法律原理，即公权力对私人利益单方面克减的目的只能是为了公共利益。基于任何公共利益之外的理由，对私人合法权益的单方性克减乃至剥夺都是非法的。公共利益是城市房屋强制拆迁的唯一正当理由。
2 公共利益的涵义及其界定标准
2.1 通过立法程序界定公共利益
也就是要求除了满足公共利益目的需要，还要依照法律规定的程序进行。
2.2 通过行政程序界定公共利益
主要有两种方式：一是进行听证；二是进行公用目的调查和咨询。
听证程序适用领域非常广泛，因为它不仅是古老的自然公正原则的要求，而且也是现代程序正当原则的核心内容。
公用目的调查和咨询，是指通过行政机构或其他机构的广泛调查，或向具有一定独立性和专业性的机构进行咨询，来确认公共利益的范围。在美国，行政主体关于公共利益的报告应当在行政主体实施具体行为之前完成，并经代议机关批准后方能生效。
2.3 通过司法程序界定公共利益
通过司法程序确认公共利益，主要在个案的审判中得以具体实现。对于此种方式，德国的p·哈贝克(p·haberk)教授说，这是以“法官的智慧”来配合经过“公开讨论程序”而制定公益条款的“立法者之智慧”。这实际上是将立法者制定的概括性的价值观念做最后的价值判断，是对形成成文法的公益条款的具体适用。
3 当前我国政府在城市房屋拆迁中违背公共利益的不当行为
3.1 决策专断，无法保证公共利益取向
很多地方政府在作出拆迁决定前，一不举行听证会，二不进行公用目的调查和咨询，而是直接在发放房屋拆迁许可证的同时，以拆迁公告的形式“通知”被拆迁人关于房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项。被拆迁人的知情权和异议权无法得到保证，无法了解所居住城市规划的基本概况；无法对城市建设规划方案提出建议并要求给予答复；无法对涉及自己房屋的拆迁许可证的合法性和合理性提出质询；无法参加听证会并充分陈述意见；无法对不符合公共利益标准而实施的拆迁提出拆迁异议，甚至实行否决。
3.2 滥用行政许可权，转嫁法律责任
城市房屋拆迁实质上就是政府对公民财产的征收或者征用。只是在实际工作中，政府为追求行政效率而违反正当程序，在没有完成征收、补偿、搬迁工作前，就将土地使用出让权出让给开发商，将征收土地和土地使用权出让合并成所谓的“拆迁行政许可”，在以行政许可的方式作出征收决定后躲到幕后，把征收行为打扮成开发商和被拆迁人之间的土地使用权买卖关系，而把作出拆迁决定的自己打扮成拆迁人和被拆迁人之间中立的裁判者，可谓滥用行政许可权，转嫁自身法律责任。
3.3 既当“运动员”又当“裁判员”，违背公平原则
根据相关规定，对于拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人（通常是拆迁人）申请，由房屋拆迁管理部门裁决。而在行政裁决作出后，如果当事人对行政裁决不服向法院提起行政诉讼，诉讼期间不停止拆迁的执行；如果当事人在规定的期限内没有提起诉讼，被拆迁人拒绝搬迁的，这种情况下由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或由裁决机关依法申请人民法院强制执行。可见，在行政裁决后无论被拆迁人是否愿意搬迁，其结果都会被以不同方式强制拆迁。
(1)确立程序本位观念，实施科学民主决策。
具体的规则涉及两个方面：第一，政府在制定征收公民私有财产的决策时，必须让利益受影响的个人或组织参与到决策的制定过程中。应该赋予他们得到通知、听取证词等方面的程序性权利；第二，政府必须就“公共利益”需要给出充分理由说明。在这些程序和权利没有实施之前，征地方就无权强制拆迁。总之，只有通过程序限制达到一种动态平衡，才能较好地解决拆迁双方当事人的矛盾。
(2)区分拆迁类型，明确政府法律责任。
对于公共利益目的的拆迁和商业利益目的拆迁，政府所扮演的角色是截然不同的。如果是公共利益目的的拆迁，则政府是拆迁当事人，政府与被拆迁人之间是行政法律关系，在政府与被拆迁人达成补偿、安置协议后，由政府出让土地使用权，拆迁方只负责具体的拆迁施工工作，与被拆迁人之间不发生任何法律关系。如果是商业拆迁，则政府应完全退出拆迁，不予干涉，由开发商与被拆迁人自由协商，达成协议，开发商与被拆迁人之间是纯粹的民事关系，政府不承担任何责任。
而在公共利益的拆迁中，政府完全可以在广泛听取公众意见和拆迁利害关系人意见的基础上根据公共利益需要作出征收决定，既而跟开发商订立土地使用权出让合同，用开发商预付的土地出让金支付对被征收人进行补偿，待被拆迁人自行搬迁或被强制搬迁后再通过登记赋予开发商物权（土地使用权）。所以政府滥用行政许可，混淆征收和土地使用权出让、把拆迁打扮成民事合同并不是从开发商那里融资以取得补偿款所必须的。
(3)明确政府职能，与法院各归其位。
政府既充当管理者，又充当裁判者，这种定位易使拆迁人和被拆迁人的经济关系变为政府参与下的不平等的强制关系，使政府陷入纠纷之中。政府应当将自己的行政干预之手从商业性拆迁中收回，保持一个中立者的姿态，将“政企分开，依法行政”的原则确定为城市房屋拆迁立法中一项基本原则。同时，为促进政府依法行政，相关的处罚责任条款应在拆迁法中进行确立。
其次，就是政府只起管理职能，而将裁决职能交由司法部门，以“法官的智慧”来配合“立法者之智慧”，通过司法程序对立法者制定的概括性的价值观念做最后的公正的价值判断。对公民财产的强制执行必须经过司法程序，这是任何一个法制社会的最基本的要求。否则就是对法治、也是对宪法的最严重破坏。
参考文献
［1］李湘刚.当前“公共利益”问题研究述要［j］.中共云南省委党校学报，2007，（1）.
［2］熊文钊.试论行政补偿［j］.行政法学研究，2005，（2）.
［3］牛玉兵.刘意.论城市房屋拆迁制度的缺陷及其重构［j］.电子科技大学学报社科版，2005，（4）.
［4］马全中，刘华军.城市房屋拆迁的反思与再造［j］.山东行政学院山东经济管理学院干部学院学报，2005，（5）.
关键词：公共利益；房屋拆迁；权力制约
1 公共利益是城市房屋强制拆迁的唯一正当理由
在我国，实行土地公有制，城市的土地归国家所有。国家因公共利益需要而从相对人手中收回某块土地时，我国法律将这一行为称为“收回国有土地的使用权”。但附着于国有土地上的房屋基本上都是私有的，因此当国家收回国有土地的使用权时就遇到了如何处理附着于该土地之上的房屋的问题。为解决这一问题，我国专门建立起独立于土地收回的城市房屋拆迁制度。因此所谓的城市房屋拆迁实际上是国家对公民私有财产的征收。
我国宪法2004年修正案第二十条与第二十二条也将“公共利益”作为国家对土地以及对公民的私有财产实行征收、征用的理由与条件加以规定。这两条宪法修正案显示了这样一条法律原理，即公权力对私人利益单方面克减的目的只能是为了公共利益。基于任何公共利益之外的理由，对私人合法权益的单方性克减乃至剥夺都是非法的。公共利益是城市房屋强制拆迁的唯一正当理由。
2 公共利益的涵义及其界定标准
2.1 通过立法程序界定公共利益
也就是要求除了满足公共利益目的需要，还要依照法律规定的程序进行。
2.2 通过行政程序界定公共利益
主要有两种方式：一是进行听证；二是进行公用目的调查和咨询。
听证程序适用领域非常广泛，因为它不仅是古老的自然公正原则的要求，而且也是现代程序正当原则的核心内容。
公用目的调查和咨询，是指通过行政机构或其他机构的广泛调查，或向具有一定独立性和专业性的机构进行咨询，来确认公共利益的范围。在美国，行政主体关于公共利益的报告应当在行政主体实施具体行为之前完成，并经代议机关批准后方能生效。
2.3 通过司法程序界定公共利益
通过司法程序确认公共利益，主要在个案的审判中得以具体实现。对于此种方式，德国的p·哈贝克(p·haberk)教授说，这是以“法官的智慧”来配合经过“公开讨论程序”而制定公益条款的“立法者之智慧”。这实际上是将立法者制定的概括性的价值观念做最后的价值判断，是对形成成文法的公益条款的具体适用。
3 当前我国政府在城市房屋拆迁中违背公共利益的不当行为
3.1 决策专断，无法保证公共利益取向
很多地方政府在作出拆迁决定前，一不举行听证会，二不进行公用目的调查和咨询，而是直接在发放房屋拆迁许可证的同时，以拆迁公告的形式“通知”被拆迁人关于房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项。被拆迁人的知情权和异议权无法得到保证，无法了解所居住城市规划的基本概况；无法对城市建设规划方案提出建议并要求给予答复；无法对涉及自己房屋的拆迁许可证的合法性和合理性提出质询；无法参加听证会并充分陈述意见；无法对不符合公共利益标准而实施的拆迁提出拆迁异议，甚至实行否决。
3.2 滥用行政许可权，转嫁法律责任
城市房屋拆迁实质上就是政府对公民财产的征收或者征用。只是在实际工作中，政府为追求行政效率而违反正当程序，在没有完成征收、补偿、搬迁工作前，就将土地使用出让权出让给开发商，将征收土地和土地使用权出让合并成所谓的“拆迁行政许可”，在以行政许可的方式作出征收决定后躲到幕后，把征收行为打扮成开发商和被拆迁人之间的土地使用权买卖关系，而把作出拆迁决定的自己打扮成拆迁人和被拆迁人之间中立的裁判者，可谓滥用行政许可权，转嫁自身法律责任。
3.3 既当“运动员”又当“裁判员”，违背公平原则
根据相关规定，对于拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人（通常是拆迁人）申请，由房屋拆迁管理部门裁决。而在行政裁决作出后，如果当事人对行政裁决不服向法院提起行政诉讼，诉讼期间不停止拆迁的执行；如果当事人在规定的期限内没有提起诉讼，被拆迁人拒绝搬迁的，这种情况下由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或由裁决机关依法申请人民法院强制执行。可见，在行政裁决后无论被拆迁人是否愿意搬迁，其结果都会被以不同方式强制拆迁。
4 对减少我国政府在城市房屋拆迁中不当行为的三点建议
(1)确立程序本位观念，实施科学民主决策。
具体的规则涉及两个方面：第一，政府在制定征收公民私有财产的决策时，必须让利益受影响的个人或组织参与到决策的制定过程中。应该赋予他们得到通知、听取证词等方面的程序性权利；第二，政府必须就“公共利益”需要给出充分理由说明。在这些程序和权利没有实施之前，征地方就无权强制拆迁。总之，只有通过程序限制达到一种动态平衡，才能较好地解决拆迁双方当事人的矛盾。
(2)区分拆迁类型，明确政府法律责任。
对于公共利益目的的拆迁和商业利益目的拆迁，政府所扮演的角色是截然不同的。如果是公共利益目的的拆迁，则政府是拆迁当事人，政府与被拆迁人之间是行政法律关系，在政府与被拆迁人达成补偿、安置协议后，由政府出让土地使用权，拆迁方只负责具体的拆迁施工工作，与被拆迁人之间不发生任何法律关系。如果是商业拆迁，则政府应完全退出拆迁，不予干涉，由开发商与被拆迁人自由协商，达成协议，开发商与被拆迁人之间是纯粹的民事关系，政府不承担任何责任。
而在公共利益的拆迁中，政府完全可以在广泛听取公众意见和拆迁利害关系人意见的基础上根据公共利益需要作出征收决定，既而跟开发商订立土地使用权出让合同，用开发商预付的土地出让金支付对被征收人进行补偿，待被拆迁人自行搬迁或被强制搬迁后再通过登记赋予开发商物权（土地使用权）。所以政府滥用行政许可，混淆征收和土地使用权出让、把拆迁打扮成民事合同并不是从开发商那里融资以取得补偿款所必须的。
(3)明确政府职能，与法院各归其位。
政府既充当管理者，又充当裁判者，这种定位易使拆迁人和被拆迁人的经济关系变为政府参与下的不平等的强制关系，使政府陷入纠纷之中。政府应当将自己的行政干预之手从商业性拆迁中收回，保持一个中立者的姿态，将“政企分开，依法行政”的原则确定为城市房屋拆迁立法中一项基本原则。同时，为促进政府依法行政，相关的处罚责任条款应在拆迁法中进行确立。
其次，就是政府只起管理职能，而将裁决职能交由司法部门，以“法官的智慧”来配合“立法者之智慧”，通过司法程序对立法者制定的概括性的价值观念做最后的公正的价值判断。对公民财产的强制执行必须经过司法程序，这是任何一个法制社会的最基本的要求。否则就是对法治、也是对宪法的最严重破坏。
参考文献
［1］李湘刚.当前“公共利益”问题研究述要［j］.中共云南省委党校学报，2007，（1）.
［2］熊文钊.试论行政补偿［j］.行政法学研究，2005，（2）.
［3］牛玉兵.刘意.论城市房屋拆迁制度的缺陷及其重构［j］.电子科技大学学报社科版，2005，（4）.
［4］马全中，刘华军.城市房屋拆迁的反思与再造［j］.山东行政学院山东经济管理学院干部学院学报，2005，（5）.
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