解读行政诉讼圆桌式审理模式

　　[内容提要]

　　2003年11月20日国家法官学院与德国国际继续教育和发展学会（inwent）签订了“中德行政法官培训谅解备忘录”，确立了为期三年的中德行政法官培训合作项目。受考察团考察德国行政诉讼“圆桌会议”制度的启发，山东省德州市两级法院对行政诉讼圆桌式审理模式进行了探索与尝试，取得了良好的效果。本文从“以当事人为本”的视角做一解读。

　　正文：

　　一、行政诉讼圆桌式审理模式符合“以当事人为本”的价值取向。

　　胡锦涛总书记指出“要坚持以人为本，坚持执法为民，坚持司法公正，把维护好人民权益作为政法工作的出发点和落脚点，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，为人民安居乐业提供更加有利的法治保障和法律服务。”这是总书记对政法工作坚持“人民利益至上”的具体要求。具体到人民法院，“人”表现为一个个具体的当事人，“以当事人为本”就是对“以人为本”的最好诠释，把抽象的概念转变成具体的可以捕捉到的概念。法院要从当事人的角度思考审判执行工作的功能和价值，树立“以当事人为本”的理念，关爱民生、维护民权。法官要采取换位思考，把当事人看作自己的父母、兄弟姐妹、子女，急当事人所急，想当事人所想，自觉做到上不愧党、下不愧民、内不愧心。

　　“以当事人为本”在法院行政审判工作中，就是要以当事人的诉讼请求为中心，以解决行政争议，化解“官民”矛盾为目的。对现实生活中产生的行政争议和行政矛盾，行政诉讼越来越起到协调“官民”关系“稳压器”和“减压阀”的作用，行政审判的工作重心应向协调政府与人民群众、政府与社会的关系上倾斜，最大限度地化解“官民”矛盾，维护社会的和谐稳定。而不是停留在一般意义上的“维护、监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益”。所以，探索适应新形势新要求的行政审判工作路子尤为重要。行政审判实践使人们认识到，公民、法人或其他组织与行政机关及行政机关工作人员形成矛盾纠纷，原因要么是行政机关执法中确实存在问题，要么是当事人对行政机关的工作不理解，加之利益多元化等社会因素，行政管理领域的矛盾往往在诉讼之前已经比较尖锐甚至激化。而在行政诉讼过程中，有些行政机关或者工作人员不能摆正位置放下“架子”，在处理具体事务上形成对抗，产生纠纷，如果单靠僵硬的坐堂问案式的审理，既无法解决当事人的思想问题，更难以彻底解决行政争议，造成当事人对法院不满甚至缠诉缠访。行政诉讼圆桌审理模式正是顺应这种大环境产生的，是“以当事人为本”的理念在审判实践中的具体运用，具有现实合理性。

　　二、行政诉讼圆桌式审理模式不仅仅是形式的变化，而是审判理念、审判模式的转变和创新。

　　行政诉讼圆桌式审理模式的形式是，审判庭设置成一圆桌式审判台，合议庭成员、书记员、各方当事人围桌而坐，审判长居中，合议庭成员分坐左右，法庭正中上方悬挂国徽，审判席与各方当事人席位平行。这看上去只是审判庭布局形势上发生了变化，但是它展示了一种与以往完全不同的审判风格，一个令人向往的境地，即将“司法为民”“以当事人为本”等社会主义法治理念融入到具体的审判活动当中，使行政诉讼法庭成为辩法析理的地方，成为解决行政争议、化解“官民”矛盾的平台。法律真正的威严不需要装饰来衬托，而是来自于人们的内心。行政机关和老百姓等诉讼当事人在自然、平等、和谐的环境中充分说明理由，法官在这样的氛围中心平气和地进行理性判断。“官”与“民”不仅在诉讼地位上，而且在外在形式上实现了“平起平坐”。少了一些管理者与被管理者差别，多了一些服务与被服务的成分。法官从高高的审判席上走下来，脱去了法袍，放下法棰，少说、不说“法言法语”，多用平民化的语言，用最能说服人打动人的话语作工作，增强审判人员及行政机关代理人与原告当事人的亲和力，通过平等的态度体现对待当事人的诚心、爱心、公心。促使和引导行政机关从单纯被动接受司法审查向主动参与化解行政争议转化，有力地促进了“官民”关系的和谐。

　　2003年11月20日国家法官学院与德国国际继续教育和发展学会（inwent）签订了“中德行政法官培训谅解备忘录”，确立了为期三年的中德行政法官培训合作项目。期间中德双方先后组织了三次赴德考察。考察活动以行政审判与行政审判法官培训为主题，考察团走访了德国联邦宪法法院、德国联邦法院、德国联邦行政法院等，考察团成员亲临其境旁听和讨论了若干个行政案件，有很大收获和触动。德国的行政诉讼对建立在对话基础上的解决争议制度—圆桌会议制度进行了探索和尝试，他们认为，判决不是解决行政争议的最佳途径，任何时候和平解决争议都是理想之路。法官们也主张发挥行政审判的调解作用，帮助官民双方进入平等对话环境中。行政法官可以扮演一个仲裁者的角色，通过对话使争议得到解决，而不是用严格的诉讼程序。他们的行政法院也在积极探索和实践“圆桌会议”制度，在平等的基础上各抒己见，和平解决争端。不过，德国主持圆桌会议的法官不是审理案件的法官，而是其他法官。追求和平解决行政争议是中德法官共同的理想和追求。了解和交流的价值在与比较、借鉴和运用。我们应汲取其内在的合理性，借鉴先进的理念，把握其技术和智慧，以重新审视和塑造我们自己。最高人民法院行政庭庭长赵大光在全国法院行政审判法官培训班上介绍了德国法院的审判模式，开阔了我们的视野，打开了我们的思路，我们应从德国行政审判法官在官与民、强与弱、权力和权利之间的定位审视自己的定位，行政审判庭不应成为纯粹的法律技艺的竞技场，要体现司法的人文关怀，法官不但有责任保证国家执行法律的客观性和正确性，而且还要以当事人为本，了解当事人的诉讼与期待，漳显司法的人文关怀，为此我院在探索适合我国国情的行政诉讼圆桌式审理模式上作了大胆尝试，成为第一个 “吃螃蟹的人”。

　　四、审判实践中实现的效果

　　法律的价值在于实践。自2008年5月份以来，德城区法院开展了行政诉讼圆桌式开庭尝试。院领导班子高度重视，专门召开了党组会进行了研究，在审判庭非常紧张的情况下，专门拿出一个审判庭，改造成专用的行政诉讼圆桌法庭，要求行政庭密切结合行政审判实际，在不违背法律规定的前提下，适合采用圆桌的都用圆桌式审理，制定了《德城区法院行政诉讼圆桌式审理庭审预案》。通过近一年的实践证明，这种做法取得了明显的效果，实现了法律效果和社会效果的有机统一。如原告成都某药业公司诉被告工商部门工商行政处罚案，被告以原告的行为构成虚假宣传为由，对原告作出罚款的行政处罚。原告不服诉至我院，当时正是汶川大地震发生后不久，当事人情绪非常激动，我们考虑原告路途远，及时进行立案。立刻找到工商部门，要求其尽快举证，经庭前证据交换发现原告违法事实比较清楚，但被告处罚程序也存在违法之处。在被告十天举证期内，由主审法官组织双方通过圆桌式商谈，被告同意减轻处罚幅度，并随退还给原告一部分已交罚款，一次性协调处理完毕，原告申请撤回起诉。效率比判决高了许多，效果更好。原告方对德城法院行政审判法官秉公执法，灵活务实的办案水平以及体现出的对地震灾区人民的关心和支持，表示十分感谢。被告执法人员也表示今后要进一步加强执法素质的提高，为企业发展提供好服务。德城区法院至今采用圆桌式审理的行政案件二十余件，协调撤诉率达百分之七十以上，没有出现一起上访户，既使不能撤诉结案的，判决效果也比效好，大大减轻了矛盾的对抗程度，显示了这一新的行政诉讼模式的强大生命力。江苏某公司诉德州市安检局行政处罚案开庭时，原告的代理律师说，没想到从上海来到山东，在德州这样的基层法院还有这种样式的开庭方式，人性化，人情味这样浓，让人从心眼里感到舒服。原告、被告和法官之间的距离一下子感到拉近了。消除了外地当事人不必要的疑虑，增加了对法院的亲切感和信任感。行政诉讼圆桌式审理模式让每一位当事人通过庭审方式的变化，从处理的每一起行政纠纷，化解的每一起矛盾中，感受到司法的公正高效和社会的公平正义，树立了人民法院和法官亲民、爱民、为民的良好形象。

　　任何事物都有两面性，行政诉讼圆桌式审理模式这一新生事物也不例外。审判实践中，我们也发现一些问题，如审限问题，案件的裁判问题，法律文书的制作以及哪些案件适用圆桌审理，哪些不适用圆桌审理等等，需要我们在实践中逐渐摸索，这种审判方式是否具有生命力，是否能满足时代的要求，也需要审判实践来检验，事物总是在矛盾中不断发展的，不能因为存在这样那样的问题我们就固步自封，萎缩不前，行政审判法官应与时俱进，不断更新审判观念，大胆探索与尝试协调方法，努力化解“官民”矛盾，增强司法能力和协调能力，不断满足人民群众的司法需求和期待。