北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路

【摘要】 北京市城管综合行政执法工作已经开展十余年，在北京城市管理中发挥了重要作用。目前该领域存在的职权界定标准模糊、执法物质保障缺乏、执法队伍结构不合理、职权配制不科学、执法理念、执法方式简单化等障碍直接影响了城管综合行政执法效能的发挥。对此，首先应科学划定城管综合行政执法的权限范围，其次加强城管执法物质保障和执法队伍建设，再次建立城管执法多项职权的协调体制，最后转变执法观念，改进执法方式，提高执法能力。
【关键词】北京城管综合行政执法；发展困境；解决思路
【正文】

进入新世纪以后，北京市的发展战略是：到2010年在全国率先实现现代化，构建起现代化国际大都市的基本框架，到2020年全面实现现代化，基本建成现代化国际大都市，到2050年，使北京成为当代世界一流的现代化大都市。这个目标不仅意味着北京经济、科技、教育、文化、环境等各个方面的高度发展，更意味着对北京的城市治理、市政管理提出了更高的要求和目标。北京自1997年开展相对集中行政处罚权的试点工作至今已逾十年，城管综合行政执法工作已经成为北京市加强城市管理、推进依法行政以及构建社会主义和谐社会、首善之区过程中的关键一环。但是，城管综合执法处于城市治理的末端，直接面对的是繁杂的社会矛盾，承担的是政府执法职能中最艰难的部分，也是社会矛盾的综合聚焦点。因此，积极探索城管综合行政执法发展中出现的问题及其解决路径，对于推进行政管理体制改革、转变政府职能、构建和谐社会具有重要的意义。

一、北京市城市管理综合行政执法的历史与现状

　　城管综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》第一次明确规定了相对集中处罚权制度。国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等地区和城市开展相对集中处罚权的试点工作。2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000]63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[2002]56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排，至此综合执法试点工作在全国逐步展开。北京市城市管理综合行政执法最早源于1997年5月，经国务院批准，北京市宣武区开始在城市管理领域开展相对集中行使行政处罚权的试点工作，并在全国率先组建城市管理监察大队。1998年，集中行使行政处罚权的试点工作扩大到北京近郊八区。2000年9月，在北京10个远郊区县组建城管监察大队，统一上岗，标志着城市管理综合执法体制改革在北京全面推开。2002年9月，北京市城市管理综合行政执法局成立，并形成了北京市城市管理综合执法局统一领导、协调全市的综合执法工作，各区县设置区城管执法大队、城管执法分队的执法体制格局。2008年1月1日，《北京市实施相对集中行政处罚权办法》（以下简称《北京市集中处罚权办法》）正式生效，标志着北京市城市管理综合行政执法工作的法制化水平有了进一步的提高。目前北京市城管机构共有5 000多名城管执法队员，执法权限范围涉及市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等14个方面300多项行政处罚权。随着城市相对集中处罚权改革的深入，一些深层次的矛盾和问题凸显出来，理论界对这场改革的质疑也日益高涨，实践中遇到的执法困难也越来越多，甚至有学者呼吁停止这场“吃力不讨好”的改革。[1]那么城管综合行政执法遇到的问题主要有哪些，其背后的原因是什么？本文将根据北京市的情况进行具体分析。

　　二、北京市城管综合行政执法存在的问题及原因

　　（一）城管执法的职能权限尚未得到科学、明确的界定

　　长期以来，北京市城管机关的权限来源于行政命令，这种方式造成城管权限急剧膨胀，一些权限的划分缺乏科学依据，程序随意。今年实行的《北京市集中处罚权办法》在一定程度上明确了城管执法机关的法律地位，规范了职责权限，完善了执法体制。但总体来看，城管综合执法仍然处于探索阶段，缺乏系统的、科学的法律规定，特别是职权范围没有得到科学、合理的界定和细化。不同机关之间的行政执法存在交叉，综合执法部门与原来的职能部门在职权分割上有许多灰色地带，导致在城管综合行政执法机关和原管理部门存在着大量职责交叉和多头执法问题。产生以上问题的原因主要有一：

　　第一，当前北京市在综合行政执法范围的划分上并没有一个确切可依的标准。根据国务院的文件，实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出、严重影响执法效率和政府形象的领域，这只是一个笼统的范围的界定，具体到北京市应当如何根据城市的特点确定城管综合执法的权限范围是一个需要探讨的问题。

　　第二，北京市城管部门综合履行的行政执法职能涉及范围十分广泛，但是职能划转不彻底，各部门职能划分不明确，一部分职能仅仅是对法律、法规、规章的切割，而没有理顺各个部门的职能，造成职权交叉和执法空白同时存在。

　　（二）执法物质保障缺乏，执法队伍建设有待加强

　　城管机关自成立以来一直面临执法物质保障缺乏的问题。执法装备不足，包括办公用房和执法设施缺乏。据调查了解，不少执法队伍的办公用房是向其他单位租借的；有的分队甚至只能在临时搭建的板房里工作。由于没有存放罚没物品的库房，一些分队只能将按规定需要妥善保管的罚没物品露天堆放，结果却因为物品在风吹日晒和雨淋的情况下不能保持原状，与行政相对人之间经常产生本可避免的纠纷和矛盾。目前各执法队伍都不同程度地存在着车辆不足、车辆状况差的问题。经费保障不到位。经费不足一直是制约城管执法发展的老大难问题。现行城管执法经费供给体制实行的是“以块管理，分级负担”的地方财政管理体制。但市、区（县）两级经费提供体制的不协调使得执法队伍必要的经费保障无法落实。

　　执法队伍建设亟待加强。现有执法力量与繁重执法工作间的矛盾日益突出。在1997年城管机关行使最初确定的五个方面职能时，城管行政执法人员已基本处于满负荷的工作状态，现在职能已经扩大了近三倍的情况下，执法人员每天都要处于超负荷状态。由于执法力量不足，市局布置的“人盯车巡”等工作方案在基层无法充分落实。执法力量的短缺导致城管的很多职能根本无力实施。除了执法人员数量不足以外，年龄结构的不合理也是困扰执法队伍的一个重要问题。城管执法这种强负荷的工作需要一支年轻且精力充沛的队伍来承担，但目前的现状是基层执法队员的年龄普遍偏大，人员配置无法满足实际需要。

　　（三）城管集中行使的职权单一，无法有效实现执法的目标

　　城管目前的职权主要集中在行政处罚权，从逻辑上考察，行政处罚权是行政执法手段中最后的选择，既要有先前的调查取证，又要首先采取除行政处罚之外其他可以达到执法目的的行政管理手段。由于权限单一，城管执法过程中取证环节、执行环节实施艰难。例如，法规规定车辆要拉客人并有现金交易时才能被认定为“黑车”，但在检查中，大部分乘客出于对自己利益的考虑，不愿意提供真实的证据，导致对“黑车”的治理难度很大。

　　（四）城管执法理念、执法方式有待改进和提高

　　从国务院批准宣武区开展相对集中行政处罚权的试点至今，北京市城管执法队伍在工作中不断摸索创新，改进执法观念。但是实践中仍然存在部分城管队员执法观念落后的问题。有人认为只有强制手段才是最能解决实际问题的方法，相对人既然是违法的，为了服务其他守法的群众，就应当对其进行坚决的取缔，现在工作开展得不顺利只是因为力度还不够；还有的队员认为既然自己的工作合法、合理，那么同情那些违法相对人的社会舆论就是片面的和狭隘的。以上这些不正确的执法理念阻碍了执法方式的创新。事实上，很多国际化的大都市中，小摊、小贩和无家可归的流浪人员恰恰都在城市的夹缝中生存，不可能把这些弱势群体完全推出城市，管理者既没有这样的权力，也没有这样的能力。城市必须具有很强的包容性，不能一味地堵而应当有序疏导，在满足老百姓不同需求的同时，也将游商小贩纳入有序的管理范围之中。

　　北京城管执法机关近年来开始探索多种执法方式在城市管理中的可行性。一是采用行政指导方式进行城市管理。市城管执法局将“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的要求融入执法实践中，提出了“执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回防制及典型案例披露制”六项行政指导措施，将行政指导作为日常执法工作的重要补充，作为维护行政相对人合法权益，改善执法机关与行政相对人关系，优化执法环境的积极方式。二是疏导为主，疏堵结合。如对小广告及无照经营的治理不再简单处罚，而是通过多种方式进行引导。执法方式的改变取得了一些成效，但是仍然存在一些执法方式效果不好的问题。首先，联合执法的实施不够顺畅。联合执法力度虽大，但没有实现制度化，由城管组织牵头组织有时无法得到其他部门的积极配合，这也是当前城管开展行政执法所遇到的一个十分困难的问题。第二，“轰赶式”执法方式造成消极执法。为避免不文明执法激化矛盾而造成暴力抗法现象的产生，市局要求执法队员文明执法，但既要文明执法又要街面上没有非法摊贩的要求难住了基层执法队伍，有的执法人员为避免与小商贩产生摩擦而将执法手段由处罚改为轰赶，但小商贩往往采取游击战术，你进他退、你退他进，临时的轰赶无法起到真正的效果。第三，执法中遇到涉及民族政策的问题难以处理。在无照经营方面，因为对藏民、疆民的处理涉及到民族政策，为避免引发民族矛盾，执法人员对他们一直采取忍让的态度，这种做法造成了其他违法经营者的不满。

　　三、完善北京市城管综合行政执法的路径探索

　　党的十七大报告指出：要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推进电子政务，强化社会管理和公共服务”。服务型政府的发展目标对城管综合执法工作提出了更高的要求，根据北京市的实际情况，我们认为当前应主要着重于以下四个方面：

　　（一）科学划定城管综合执法的权限范围

　　在发展方向的认识上，必须明确，城管综合行政执法的发展应当在政府职能转变的历史背景下推进，其根本目的是促进法治政府的建立。在行政管理体制改革的大背景下，城管综合行政执法职权范围界定中应当坚持合法、科学、效能、统一的原则。首先，城管执法权限的调整应当经法定机关依照法定程序进行。根据《北京市集中处罚权办法》的规定，北京城管综合行政执法的职能调整由北京市政府决定，在职能界定中不得违反法律的禁止性规定。其次，在职能确定中应遵循科学、效能、统一的原则，目前，综合行政执法处于发展阶段，应当限于城市日常管理中专业性不强的事项，而不应对专业性很强的事项纳入城管综合行政执法的范围内。专业化是社会分工的必然，社会发展的程度越高，专业化的程度就越强。这个规律体现在行政执法领域，表现为行政执法的不同职能部门会随着社会生活的精细化和问题的多样化而趋向专业化。如果将不同专业领域的职能硬性地合并到一个职能部门，必然耗费大量的行政成本，并且未必能取得预期效果，甚至适得其反。此外，在职能配制上，应当注意综合行使的职能应具有相关性。这种相关性表现为相互接近和相互关联，即综合执法权在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其行为目的、活动规律具有多数的共同点，以便节约执法成本，提高执法效率。

　　（二）加强城管执法物质保障和执法队伍建设

　　城管执法是行政执法的重要组成部分，其所需的物资和经费应当全部由国家财政给予充分的保证。在财政经费的投入上，北京市现在实行以区县财政为主、市财政为辅的原则。两套财政运行并行，导致预算资金的准确性有所偏差，财政投入不合理不及时，装备的配置无法落实。同时，由于北京各个地区财政对城管执法的投入不一致，导致了不同层次执法机构在装备、办公设施配置上的良莠不齐，城市综合管理的发展呈现畸形化。针对这种情况，应当对当前的财政投入体制进行改革，实现对城管执法财政经费一定程度下的统一化管理。一方面，在执法车辆、标志性服装以及执法主要器材等方面，可由市财政统一投入进行配置更为合理，而在其他方面，根据实际情况，可由区县财政支出，如装备车辆的维修费、燃油费，以平衡各层次执法机构的财政投入。

　　执法队伍是落实城管执法理念和保障执法工作取得良好社会效果的关键，今后应该着重从以下几个方面加强队伍建设。第一，完善执法资格制度，2003年北京市城市管理综合执法局已经初步建立城管执法人员资格管理制度，对加强城管执法队伍建设和提高执法人员素质起到了积极作用。要在此基础上，继续完善执法资格制度。第二，扩大执法人员录入渠道，提高城管执法人员综合素质。第三，加强执法人员培训机制。根据城管执法的范围和特点有针对性地对执法人员进行培训。培训的内容应尽量宽泛，除传统执法意识、法律知识等培训内容外，还需增加各相关领域专业知识的培训。

　　（三）建立城管执法多项职权的协调体制

　　从权力的配置来看，将行政处罚权相对集中行使，更能直接解决行政处罚中存在的突出问题，更经济、更有效、更便捷，在行政处罚权分散或者相对集中行使的抉择上，优选显然在后者。[2]但是我们也应当看到，各种执法权限之间是相互联系的，行政监督检查权与行政处罚权是难以分开的，行政监督检查是行政处罚的必要前提，没有行政监督检查，就难以做出准确的行政处罚决定。相对集中行政处罚权也就要求相对集中行政监督检查权，否则两种职能都无法有效行使。行政强制权与行政处罚权也是密不可分的。如果没有行政强制权，执法机关在监督检查时不能采取即时强制，会造成最终无法进行行政处罚，阻碍行政管理目标的实现。

　　由于城管执法的效率性要求较高，必须允许其在必要时享有一定范围的强制权、检查权、发布信息权和指导权。首先，必须强调的是，这里所说的强制权，只是作为处罚权的伴生，它并不是指城管本身享有法律直接授予的强制权，而只是作为处罚的一种保证手段。城管机关在行使行政处罚权的时候可以暂时行使行政强制权，但是行使的时间、场合和种类都应有严格限制。第二，城管机关应享有行政检查权，行政机关有权对行政相对人的行为进行检查，保障执法工作能顺利进行。第三，城管机关应享有发布预警信息的权力。这是由城管机关所处的特殊地位决定的，城管机关处于城市管理工作的第一线，工作覆盖面广，能够在第一时间发现问题并及时将问题回馈到其他行政管理机关，以便各管理机关能够及时解决问题。第四，城管机关还应享有行政指导权。城管机关实施行政指导行为虽不具有强制力，但作为行政处罚的先行性行为，可以缓和公民的面对城管执法的对立情绪，保障执法工作的顺利进行，也是服务行政理念的客观要求。

　　（四）转变执法观念，改进执法方式，提高执法能力

　　执法方式的不足根源于执法观念的陈旧。方式的创新首先需要观念的更新，综合执法目标的实现需要执法者树立先进的执法理念。现代城市管理执法观念应当是在“以人为本”核心理念指导下的以公众满意为价值取向的服务理念。树立服务理念，通过公众满意度评价，了解公众对城管执法的满意程度，可以对执法的绩效水平的高低做出理性的判断，有助于城管执法部门识别自己的服务与公众需求之间的差距，从简单的控制向多元化的执法手段转变。同时将公众满意调查与评价情况公布，对于城管部门可能是一种荣誉或是激励，也可能起到鞭策或警示作用。

　　积极探索非强制性执法方式的运用。北京市城管机关在近年已经探索了多种柔性行政执法方式，取得了一定的成效。由于城管执法主要面对弱势群体，在完善的社会保障机制和救济救助机制没有建立健全的情况下，不可能彻底解决城管执法中矛盾突出的问题。在这种情况下，探索多元化执法方式，特别是符合现代行政管理特点的柔性管理方式，使前端柔性执法与后端严厉处罚相结合，通过诸如行政指导、行政合同、行政奖励以及劝告、建议、教育等方式引导相对人自觉守法。但同时也应注意到非强制性执法绝不意味着消极执法，如实践中出现的“轰赶式”执法，执法者并没有积极地与违法者或是潜在的违法者进行沟通，进行有效的管理和疏导，而是采用避免直接面对相对人的方式。这种执法方式仍是单向思维模式的产物，没有体现服务理念，难以取得真正的效果。

　　构建城管机关与其他行政机关以及社会公众的互动机制。政府是一个整体，而不是几个单独的部分。城市管理更是一个需要整个社会综合治理的问题。首先，应不断完善联合执法机制，目前市城管局与市公安局治安、交管系统建立了捆绑执法制度，实行了公安派驻城管的“联络员”制度和市交管局同志到城管任职的制度。应当说上述制度取得了显著成效，在防止暴力抗法方面为城管提供了安全保障，弥补了城管执法手段的不足。今后，应进一步探索城管与其他行政执法机关的协调机制。其次，加强城管与社会公众的互动协调。高度重视社区在城管执法中的重要作用，积极发挥社区自治精神，鼓励社区开展解决摊贩治理难题的有益尝试。第三，完善公众参与制度，北京市城管综合执法机关执法过程中已经建立了以听证制度和陈述申辩制度为依托的比较完整且成熟的相对人参与制度，需要在此基础上进一步完善，调动公众的参与，特别是调动利益相关者和相对人的参与，有利于解决实践中取证难和执行难的问题。

北京市城管综合行政执法经过探索发展到今天，实践证明这已成为现代城市管理的重要发展趋势。同时，城管执法制度的不断完善也正与十七大报告中提出的“进一步加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求相符合。要摆脱目前城管执法的困境，必须对城市管理和综合执法进行全方位的思考，以便能够更加理性地作出判断和选择。城市管理是系统工程，单靠城市执法机构的强制性管理是不够的，各种配套社会政策必须跟进。同时，我们还应当树立阶段性和长期性相统一的观念。面对现代城市出现的各种问题，我们不可能将所有的城市问题在短时间内完全消灭。有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决，有些问题需要在改革发展中不断探索解决。

【注释】
[1]石佑启、黄学俊：《中国部门行政职权相对集中初论》，载《江苏行政学院学报》2008年第1期；章志远：《相对集中行政处罚权改革之述评》，载《中共长春市委党校学报》2006年第2期。
[2]青锋：《行政体制改革的图景与理论分析》，载《法治论丛》2007年第1期。