服务行政——行政法的价值取向

　　摘要：关于我国行政法价值取向的理论主要有三种：管理论、控权论及平衡论。这些观点都是行政法价值取向的实现方式。文章认为当今行政法应以服务行政为价值取向，并从立法方面阐述行政法的服务性以及如何通过立法来体现行政法的价值取向。

　　关键词：行政法；价值取向；服务性；立法
　　
　　行政法作为法律制度中最重要的一个方面，不仅体现在某一行政部门法之中，同时也涉及到社会生活的方方面面，其细致性和分散性是其他部门法所不能比拟的。目前关于我国行政法的价值取向主要有管理论、控权论及平衡论三种。但这些观点都是行政法价值取向的实现方式，而当今行政法到底应以何为根本的价值取向？本文对其进行了初步的探讨。
　　
　　一、服务行政——行政法价值追求的提出
　　
　　自20世纪90年代以来，我国行政法学界掀起了一场行政法价值导向的大争论。关于我国行政法的价值取向，
　　目前主要有三种争论：管理论、控权论及平衡论。管理论认为行政法的功能在于维护行政秩序，实现政治性目标。控权论认为行政法的目的是要防止政府权力滥用，以保护公民，因此行政法就是控权法。平衡论在我国行政法学界甚为流行，其观点的基本含义是：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务总体上应当是平衡的。
　　这三种说法都各有道理且能自圆其说，但他们所要表明的均是行政法价值的实现手段。而价值取向是指对价值目标的选择和追求，法律对价值目标的选择是根据其自身在调整人们社会关系的性质来确定的。价值一说，是属于抽象的观念，不能简单的用其表现形式来给予概括和定义。在我国政治经济社会转型期间，行政法应该以服务性为其价值取向。因为在几番论争之后，人们发现无论怎样都回避不了行政权人民本位这一核心问题。正如有些学者所指出的那样，从深层次上讲，行政权的人民本位并不是一个单一的历史范畴的命题，而是一个具有绝对性的命题，就是说只要政府行政系统出现，行政权力的本位，就应该站在人民的一边。
　　中华人民共和国自成立以来，就把全心全意为人民服务作为其宗旨，党的十七大也明确指出：“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”针对我国国情，服务型政府就是为人民服务的政府。它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。我国宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这从根本上确立了我国服务行政模式的基本理念和价值诉求。
　　对于正处于社会转型期的我国来讲，建设服务型政府，用服务行政的理念来打造一个高效的政府迫在眉捷。而建设服务型政府，首先就得从法律上下功夫，因为法律的作用和目的在于为了城邦的“善业”，为了“善德”，为了追求“公共福利”，增进人类的道德。古希腊哲学家柏拉图说过：“最好的政治是难以实现的，而防止最坏的政治是可能的，这就是运用至高无尚的法律进行统治。”其弟子亚里士多德也认为法律是正义的体现，它对一切人，包括统治者和被统治者都是平等的。据我国第一部字典《说文解字》解释：“法，刑也，平之如水，从水。法，所以触不直者去之，从去。”从水，取其平，即法平如水，也就是公平的意思。在西方不少民族的语言中，“法”的词义，也都兼有“公平”“正义”的含义。从古今中外对法的理解来看，法律的终极目标不是对行为的约束，而是通过这种约束机制，来维护国家机器的有序运转，维持整个社会的和谐，实现人类的自由。
　　
　　二、服务行政——必须要立法先行
　　
　　行政法要以服务行政为其价值取向，必须立法先行。按照胡锦光的理解，“行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和规章的活动。行政立法既具有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。”
　　从根本上说，行政立法所找寻的应该是公民权利和行政权力的平衡点，从而达到社会的和谐发展。我国正处于从国家主导型权力社会向公民权利自主型社会的转型阶段，打造有限责任政府，提倡民主政治，是我国目前政治理论前沿。而要实现这一政治愿景，必须得从立法上着手，通过加强行政立法来推进服务行政法律制度创新。因为社会关系处于不断发展变化的过程，法律制度必须回应、适应这一变化。我国在2004年修宪后，使得“人权入宪”，我国的行政法的立法更加注重公民的民主权利，在行政法律制度中有了一些体现服务行政的具体制度，但仍然有一些不符合现实需要的具体制度和做法没有及时清理和调整，甚至有些在传统计划经济体制下创设的具有行政专制倾向的具体做法还存在于行政实务之中。及时废止滞后的法律规范和制度，推动服务行政立法，是全面推进依法行政的客观要求。
　　公民权利是国家权力的本源。根据现代国家的宪政理念，国家的一切权力皆来自于人民的授予，人民授予的权力应该服从于并服务于人民权利，也即提倡人民民主。美国学者科恩曾说过：“民主的实质是社会成员参与社会的管理，它就是自治。任何人都不会怀疑在个人生活与行为的小范围内，自治有巨大与内在的价值。就是为了自治的缘故，每个人都珍视自己支配自己生活，以自己的方式追求自己目的的自由与能力。”近年来我国行政法民主化的进程有了一定的发展，并开始真正朝着为人民服务的方向发展。显然，以行政民主化为基础的服务行政法，完全契合了加强人权保障的历史潮流和现实需要，能够最大程度地实现行政机关和行政相对人之间的协调一致，可谓“行政法的未来是强烈的服务化的未来”。
　　
　　三、树立服务行政思想在立法上应做的工作
　　
　　（一）注重宪法的权威性与灵活性
　　行政法的范围之广，是其他公法所不能比拟的，它既包括宪法，也包括其他各级行政部门按照宪法所制定的法律法规。总的说来，宪法的法律规范性最强，具有较大的权威性。在我国，一切法律的制定都必须要以宪法为标准，不能与宪法相悖，否则该法律是无效的。宪法作为母法，其地位不能动摇，因此，其内容条款也不能轻易变更，否则会带来“法律的混乱”。同时，作为以宪法为基准所制定的各类地方法律法规，则可以根据地方实际情况，在不违反宪法的前提下进行合理的变更，以全心全意为人民服务为宗旨，最大程度上的方便人民，为人民作想，强调行政的权力与人民的权利相结合，以人民的权利为重。

　　（二）完善听证制度
　　听证制度是行政程序中的一项重要内容。它赋予行政行为的相对人对行政机关的具体行政行为提出质疑，并与之在平等的地位上进行辩论，质证。这对于保证行政行为的公开性，并进一步体现行政的服务价值，无疑具有重大的理论和现实意义。该制度在国外已经被长期应用，实践证明它是行之有效的。我国的行政处罚法首次规定了这一制度，是一个很大的进步。但我国的相关立法明显有一些缺陷存在，与行政公开有关的就是它的受案范围过窄。
　　行政处罚法规定，行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款行政处罚决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的处罚有异议的，按治安管理处罚条例的有关规定执行，而不适用听证程序。
　　
　　为了最大限度地体现行政公开的原则，赋予当事人更多的便利，应扩大听证程序的受案范围。除法律规定的三类案件以外，只要是与当事人切身利益密切相关的案件，而且他主动申请，就应用听证程序来处理。
　　（三）加强行政立法监督
　　一项法律制订得是否合情合理，不仅需要抽象的价值取向作指导，更需要从实践出发，从现实微观层面体现法律的公平公正作用。目前我国行政立法的特点是始终坚持正确的政治方向，坚持以人为本，坚持从国情和实际出发，坚持走群众路线。着重解决现实生活中迫切需要规范的问题，妥善处理法律的稳定性与变动性、前瞻性与可操作性的关系，充分发挥法律在构建社会主义和谐社会中的规范、引导和保障作用。
　　我国的行政立法监督，除了通过召开论证会、听证会等直接形式外，还可以对事关人们切身利益的重要法律草案，向社会公开，广泛听取人民的意见。这样才能对法律草案中涉及的重大问题进行全方位的研究，使制定的法律符合中国国情和实际，经得住历史的考验。
　　（四）完善行政救济制度
　　公共服务型政府的保障实施，仅靠政府内部的监督力量和法律规定还是远远不够的。我们的现有法律体系还应该有一套外部的监督力量和法律制度。自上个世纪90年代以来，我国相继制定了一系列保证公共服务型政府实施并由外部力量监督的法律体系。其中以《中华人民共和国行政诉讼法》为龙头，包括《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国信访条例》、《中国共产党纪律处分条例》等相关法律法规和其他规范性文件，基本上形成了对公共服务型政府履行职责进行外部监督的法律框架。尤其是《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布与实施，确立了对政府的服务行为进行司法审查的制度，这样就从社会公正、人民本位的高度保证了服务型政府的顺利实施。
　　（五）行政的社会知悉权和参与权
　　行政的社会知悉权是指社会公众依法享有的对行政机关及其工作人员的行政行为进行了解和获得有关资料的权利。行政的社会参与权是社会公众在允许的范围内，广泛参与国家行政决策的权利。有的国家规定了全民公决制度，使得一项重大行政决策通过与否，不再由行政机关决定，而是交由社会表决。这种制度即是反映了社会行政参与权的一种典型制度。在我国，全民公决制度已有萌芽。
　　以上两种权利都是行政法的服务价值在中国的体现。它们可以有效保障行政机关的行政行为的公开性、科学性、民主性，赋予广大民众更多的便利，以切实保障其合法权益。
　　（六）强化立法上的具体性和可操作性
　　前面提到行政的社会知悉权和参与权这两项权力尚未被广大人民普遍了解，对行政机关来说也比较陌生。这就需要在立法层面上将其确定下来。针对这两项权利，我国宪法和其他法律已有原则性规定，如宪法的第27条第2款明确规定：“一切国家机关和国家工作人员应依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此，今后的立法方向就应该加强具体性和可操作性。只有这样，才能使这两项权利真正兑现，切实从行政立法上提升行政法的服务价值。
　　我国行政法以服务性为其价值取向，是我国民主政治向前发展的表现。尽管这种价值取向还未正式的提出，但可喜的是，我国行政法的改革正朝着这个方向发展，并且在不断的完善当中。“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。”这一目标最终将会实现。
　　
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