改革开放３０年依法行政论析

[摘要]30年来我国依法行政经历了一个由逐步确立到最终全面实施的过程。文章认真总结改革开放30年来我国依法行政的经验，分析存在的问题，探讨全面推进依法行政、加快建设法治政府步伐的措施。
　　[关键词]改革开放；依法行政；法治政府
　　
　　从1978年到2008年的30年，作为改革开放新时代的重要内容，我国开始了依法治国的历史性进程。改革开放的30年，也是我国依法行政不断向前推进的30年。认真总结改革开放30年来我国依法行政的经验，分析存在的问题，研究探讨今后一个时期贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，对于全面推进依法行政、加快建设法治政府步伐具有重大的现实意义和深远的历史意义。
　　
　　一、30年来我国依法行政的发展历程
　　
　　在我国，依法行政表现为一种治理国家的方式，是政府运作方式的伟大变革。依法行政是我国法制建设本身发展的结果，在我国经历了一个由逐步确立到最终全面实施的过程。30年来我国依法行政的发展历程，大体上可分为四个阶段：
　　(一)恢复探索阶段。时间是从1978年党的十一届三中全会到1987年党的十三大召开之前。建国之初，我国社会主义民主与法制建设得到较大发展。但是从1957年开始至“文革”结束，我国社会主义法制遭到严重破坏，依法行政无从谈起。为避免历史悲剧重演，邓小平指出，为了保障人民民主，必须加强法制，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。这段重要讲话为依法行政的提出作了政治上和思想上的准备。我国依法行政得到重视和恢复发展是在党的十一届三中全会以后，我国进入改革开放新时期，我们一手抓经济建设，一手抓法制建设，社会主义民主与法制建设取得显著成绩。www.lw881.com1984年，时任全国人大常委会委员长的彭真提出，国家管理要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立健全法制，依法办事。1982年，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。1982年宪法使我国社会主义民主法制建设得到基本恢复，对依法行政原则内容作出规定，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则逐步确立。
　　(二)制度化建设阶段。时间是从1987年党的十三大到1997年党的十五大召开之前。这一阶段的特点是加强依法行政的制度建设，逐步实现依法行政的制度化、法律化。党的十三大报告指出：“必须逐步健全社会主义民主，完善社会主义法制，努力克服官僚主义现象。”党的十四大确立建立社会主义市场经济体制之后，国务院随即下发了《关于加强政府法制工作的决定》。1989年4月，《中华人民共和国行政诉讼法》出台，对行政机关严格依法行政实施了有力的司法监督。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》都提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”这是我国第一次在党和政府的正式文件中确立了依法行政原则。1994年5月12日《中华人民共和国国家赔偿法》颁行，标志着我国全面确立了国家赔偿制度。1995年，修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第3款规定：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”1996年3月，《中华人民共和国行政处罚法》获得通过，充分体现了依法治国、依法行政的精神，它的颁布实施，标志着我国行政法制建设向前迈进了一大步，开始统一化、规范化、制度化和法律化。
　　(三)巩固提高阶段。时间是从1997年党的十五大到2002年党的十六大召开之前。1997年党的十五大报告中郑重提出：“一切政府机关都必须依法行政。”1999年3月，第九届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家。”1999年7月，国务院召开全国依法行政工作会议，发布《关于全面推进依法行政的决定》，提出了全面推行依法行政的任务和要求，依法行政在全国各级政府中得到全面实行，使我国依法行政实践提高到一个新的水平。
　　(四)快速发展阶段。时间是从2002年党的十六大召开至今。党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央一直高度重视社会主义民主法制建设，对落实依法治国基本方略、推进依法行政作出了一系列重要部署。党的十六届三中全会把推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，作为落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的重要保证。党的十六届四中全会又将保证国家机关依法行使职权、在法治轨道上推动各项工作的开展，作为提高党的执政能力的重要内容。2004年3月22日，国务院制定并颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。《全面推进依法行政实施纲要》的制定和实施，在我国政府法制建设中具有里程碑意义，表明我国依法行政发展到了一个新的历史阶段。
　　
　　二、30年来我国依法行政取得的成就
　　
　　改革开放30年来，特别是经过近lo年来的发展，国务院和地方各级政府围绕建设法治政府这一目标，积极行动，在推进依法行政方面采取了一系列重大举措，取得了显著成就。
　　(一)依法行政意识明显增强。各级领导干部带头学法、知法、守法、用法，掌握和运用法律、法规及规章的能力进一步提高，依法行政已经成为绝大多数行政机关及其工作人员的基本准则。许多地方政府和部门在发布施行重要文件或工作措施前，首先进行合法性审查，防止违法行政行为发生；行政机关在行政决策、行政调解等行政管理活动中更加重视法律的作用，依法决策、依法处理的自觉性明显增强；在经济和社会事务管理中，越来越注重运用法律手段进行管理，有效预防和化解了许多容易引发社会不稳定情况的矛盾与纠纷，树立了良好的政府形象，密切了党和政府同人民群众的血肉联系。
　　(二)行政立法质量明显提高。从20世纪90年代中期至今，我国行政立法取得了一系列具有重大影响的成果。其中包括：1989年的《行政诉讼法》、1995年的《国家赔偿法》、1996年的《行政处罚法》、1999年的《行政复议法》、2000年的《立法法》、2001年的《行政法规制定程序条例》、2004年的《行政许可法》等重要法律法规。十多年来，我国完成了外国通常需要几百年才能完成的艰巨的立法任务，行政法体系日趋完备。截止目前，全国人大及其常委会通过了近200个法律或决议，其中大多数是行政管理方面的法律；国务院制定了700多个行政法规，各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大市的人民政府，作为省会、自治区首府的人民政府也制定了3万多个行政规章。现在，我国的政治、经济和社会生活领域基本上实现了有法可依。我国行政立法工作所取得的成就，不仅仅表现在静态的行政法律规范上，还表现为立法方法更加科学，立法技术日趋娴熟，立法过程更加开放，立法听证逐步得以确立，公众参与越来越普遍，比较成功地兼顾起立法的高速度与高质量。正是由于立法过程民主性与科学性与日俱增，确保了所立之法绝大部分都能得到社会的普遍认同，具有较高的法律实效。
　　(三)政府职能转变明显加快。改革开放30年来，我国行政管理体制经过多次改革，政府职能转变取得了积极进展，切实把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，充分发挥市场自我调节，社会中介机构和行业组织依法自我管理，公民、法人和其他组织依法自我决定有关事项的作用，减少了政府对经济和社会事务的不必要干预。各地方、各部门以贯彻实施《行政许可法》为契机，创新政府管理体制和管理方式，对本地方、本部门的行政许可项目及其依据和实施主体进行了全面清理。截止目前，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。同时，对保留的行政许可事项进行规范，结合政务公开，积极推行社会听证、专家咨询论证和审批公示等制度，建立和完善责任追究制度和信息反馈机制，加强监督制约。越来越多的地方和部门还通过“一个窗口对外”、“行政服务中心”等方式，推进政府管理方式创新，加快政府职能转变，全面推进依法行政。

　　(四)行政执法水平明显提升。改革开放30年来，尤其是国务院颁布施行《全面推进依法行政实施纲要》以来，各地方和各部门积极推进行政执法体制改革，加强行政执法管理，严格规范行政执法行为。各省、自治区、直辖市政府按照国务院的部署和要求，积极开展相对集中行政处罚权工作，进行综合行政执法试点。据统计，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，还有190个市级政府和804个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作，183个市级政府和830个县级政府开展了综合执法试点工作，较好地解决了多头执法、重复执法、随意执法的问题。各地方和各部门还积极探索推行行政执法责任制，通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现了行政执法行为的规范化，极大地提高了行政执法的质量和水平。
　　(五)行政监督力度明显加大。我国已基本形成内外结合的行政监督体系，包括权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论、人民群众、各民主党派、社会团体等社会监督。30年来，我国依法行政的成功之处还在于，政府及其公务员从只是“监督者”到亦是“被监督者”。尽管我国的行政监督机制仍有缺陷和不足，需要进一步改进和完善，但我国已经制定了包括《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政监察法》《行政复议法》等对行政管理活动实施监督的一整套法律制度。同时还进行一些制度创新：如实行政府采购制度、领导干部任期经济责任审计制度、收入申报制度、听证制度、公示制度、行政问责制度等。我国行政监督的制度化、体系化发展，在促进政府依法行政、转变政府职能、提高公务员素质等方面发挥了重要作用。近年来，各地方还相继实行了省、市、县、乡“四级政府、三级监督”的规章规范性文件备案体制，对存在问题的规章、规范性文件及时予以纠正处理；各级行政机关不断加强行政复议工作，积极化解行政争议；各级审计机关认真履行职责，依法进行审计；行政监察机关加强对违法违纪行政行为的处理。通过加大行政监督力度，改善行政监督结构，增强行政监督实效，确保了行政机关准确、全面、高效地依法行政，有利于我国实现建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府的目标。
　　
　　三、全面推进依法行政，努力建设法治政府
　　
　　改革开放30年来，我国依法行政取得了举世瞩目的成就，但是，也要清醒地看到，当前我国依法行政的现状与新形势新任务的要求相比，仍有不小的差距。主要表现在：政府职能转变还没有完全到位；制度建设还难以适应经济社会发展的需要；行政立法质量有待进一步提高；行政决策程序和机制不够完善；行政执法的状况和效果仍不如人意；行政监督机制还不够健全；等等。我国从2004年提出依法行政，10年内基本建成法治政府的目标，到现在已经过去4年多时间。党的十七大在总结已有经验的基础上，提出和明确了未来岁月中依法行政、建设法治政府的方向和任务，全面推进依法行政，加快建设法治政府任重道远。今后五年是我国建设法治政府的关键时期，各级政府、各部门必须抓住机遇，认真解决依法行政进程中遇到的各种矛盾和问题，力争取得新的更大成效，为实现10年基本建成法治政府的目标奠定坚实基础。当前，要着重抓好以下六个方面的工作：
　　(一)统一思想。提高认识。全面推进依法行政、努力建设法治政府，是贯彻“三个代表”重要思想、维护最广大人民群众利益的本质要求；是适应改革开放新形势、完善社会主义市场经济体制的迫切需要；是加强政府自身建设、提高行政管理水平的根本途径；是落实依法治国方略、推进社会主义民主法制建设的重要内容。各级政府、各部门要充分认识建设法治政府的重大意义，增强责任感和紧迫感，全面推进依法行政，加快建设法治政府的步伐。推进依法行政、建设法治政府，关键在于领导重视，抓好落实。各级政府、各部门都要围绕建设法治政府这个目标，制定科学规划，落实具体方案，精心组织实施，加强监督检查，把依法行政落实到政府工作的各个方面、各个环节。领导干部要带头学法、守法、用法，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。要充分发挥各级政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。要大力加强法制宣传教育工作，在全社会营造遵法、守法、依法维权的良好环境。
　　(二)完善立法，确保质量。建立现代行政法律体系是依法行政的前提和基础。一是加快行政立法步伐。要在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断深入的新形势下，抓紧健全、完善行政法律制度，主要包括修改《国务院组织法》《地方人民政府组织法》，制定各级人民政府组织通则和各级各类行政机关组织通则，制定编制法、行政程序法、行政强制法、行政收费法、听证法、信息公开法等有关法律，使政府管理更加规范、透明、廉洁和高效，扩大民主参与，充分体现人民政府的本质。当前，特别要抓紧制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济，规范收入分配等方面的法律、法规。使这些法律的制定和完善成为未来一个时期我国行政立法的主线，为依法行政提供法律依据。二是提高行政立法质量。纠正片面追求立法数量而忽视质量的倾向。要加强行政立法的科学性，吸取国外的先进立法经验，提高行政立法技术。要充分发扬民主，广泛听取专家、学者和社会各界的意见。要加大行政立法的协调力度，防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全面、公正和完整，使行政立法符合客观实际和事物发展的规律，保障行政立法行为的合理性、有效性。
　　(三)转变职能。管理创新。政府职能转变和管理方式创新，既是完善社会主义市场经济体制的关键环节，也是推进依法行政、建设法治政府的体制保障。各级政府要切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，推进政企分开、政资分开、政社分开。一是要进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，不断强化政府的公共服务意识和公共服务职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上，把更多的精力放在促进社会事业发展和构建和谐社会上；二是要进一步理顺行政管理关系，实现政府职责、机构和编制的法定化，切实解决部门职权交叉、推诿扯皮等问题；三是要进一步深化行政审批制度改革，减少行政许可项目，改革行政许可方式，强化行政许可监督；四是要进一步转变经济调节和市场监管方式，积极探索运用行政规划、行政指导、行政合同等间接管理、动态管理和事后监督等多种手段管理经济社会事务，通过创新管理方式，降低行政管理成本，提高工作效率和管理效能。
　　(四)规范执法，注重成效。坚持依法行政，严格执法是关键。各级政府、各部门要加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，进一步规范行政执法行为，加强和改善行政执法工作。一是要完善行政执法体制。要在深化行政管理体制改革过程中，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，完善行政执法体制，走综合执法之路，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法问题，不断提高行政执法效果。二是要完善行政执法程序。要严格按照法定权限和法定程序行使职权、履行职责，在法定权限范围内管理经济社会事务。三是要推行行政执法责任制。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的，保障法律、法规和规章的正确实施。四是要加强执法队伍建设。行政执法人员的素质和工作水平直接影响行政执法效果，关乎群众利益和政府形象。要把加强执法队伍建设作为一项基础性工作来抓，不断提高行政执法的能力和水平。
　　(五)强化监督，落实责任。历史经验证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。一是要加大规章和规范性文件备案审查力度。做到有件必备、有备必审、有错必纠。二是要确立人大监督的核心地位，制定切实可行的人大监督法规，使监督内容、程序及后果明确清晰，便于操作，有效落实。三是要加大其他外部监督的力度。党的监督、民主党派的监督、社会团体的监督、人民群众以及新闻媒体的监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督。四是要加强行政机关内部的层级监督和专门监督。强化上级行政机关对下级行政机关的监督，发挥行政复议监督功能，完善行政复议工作制度，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯。加大审计、监察等专门监督的力度，各级行政机关要积极配合，自觉接受他们依法作出的监督决定，切实改进工作。
　　(六)重心下移，夯实基础。基层政府是否严格依法行政，直接影响到广大人民群众的切身利益，影响党的执政基础和政府的公信力。推进依法行政、建设法治政府，重点在基层，难点也在基层。当前，随着市场经济的发展和改革的深化，许多深层次矛盾日益显现，同时人民群众的依法维权意识也明显提高，对基层政府依法行政的能力和水平提出了新的要求。2007年7月，国务院召开了全国市县政府依法行政工作会议，对今后一个时期推进市县政府依法行政工作作出全面部署。各级政府、各部门要把推动基层政府依法行政作为一项重要工作，认真组织调研，从制度上、机制上、体制上认真分析基层政府依法行政的状况，查找存在的突出问题和薄弱环节，分析产生问题的原因，研究提出推进基层政府依法行政的具体措施，加快法治政府建设步伐。