对行政许可法与政府职能的转变分析

摘要：行政许可法的颁布实施是时代发展和我国法制建设的必然要求。行政许可法有其规定的事项内容、原则和明确的法律责任。它的颁布实施将促进政府工作的一系列改革，推进政府工作的法制化建设。
关键词：行政许可法；行政权力；政府职能

abstract: the promulgation and implementation of the administrative licensing law of the times is the development of china’s legal system and an inevitable requirement. administrative licensing law stipulates, among other things has its own content, and the principles of a clear legal responsibility. it promulgated and implemented the government will promote the work of a series of reforms, the government’s work to promote the building of the legal system.
key words: administrative licensing law; executive power; government functions

前言
行政许可就是人们通常所说的行政审批，是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它是行政机关依法对社会、经济事务实行事前管理的一种重要手段。行政许可是一项重要的行政权力，它涉及政府与市场的关系，行政权力与公民权利的关系的界定和行政权力的运作方式，事关公民、法人和其他组织合法权益的保护，事关政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议审议通过的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）就是对行政机关行政审批事项进行全面规范的法律。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行政行为的重要法律。其所确立的行政许可设定制度、相对集中行政许可制度、行政许可统一办理制度、行政许可实施程序制度、行政机关对被许可人的监督检查制度、实施行政许可的责任制度等等，都是对现行行政许可制度的规范和重大改革，对进一步转变政府职能、改革行政管理方式和推进依法行政，都将产生深远影响。
一、行政许可法出台的历史背景
（一）时代发展的必然要求
二十世纪五十年代以来，世界各国的行政权力都在迅猛的膨胀，行政权力的膨胀必然导致行政机关在行使行政职权的过程中难免不同程度侵犯公民的合法权益，因此，制定“控权”的行政程序法来控制或者限制行政权力是一种必然的趋势。我国的行政管理体制很多是沿用前苏联的行政管理模式，从总体上说是行政程序法制定比较迟缓的国家，但是在上个世纪末面临着入关的情势，急需制定一部规范行政审批的控权法，全国人大常委会法工委大胆借鉴国外行政许可的立法成功经验，从1996年就开始着手行政许可法的调研、起草等工作。可以说，行政许可法是时代的产物，是世界一体化进程的骄子，是我国深化行政管理体制改革的缩影。
（二）转变政府职能的客观需要
入关后，我国是wto的成员国之一，在wto的框架下，各成员一律平等，各级政府只能在规则之内求创新、不能在规则之外图方便。因而，遵守规则、履行承诺，既是我国应当履行的义务，同时也是维护法制统一，加强法制建设，推进依法治国、依法行政的客观要求。因此，行政许可法的制定和实施是客观形势的需要。面对入世的挑战，一个重要的问题是转变政府职能，对传统的行政管理方式和手段进行改革，使政府的管理方式、管理机制与国际通行规则接轨，其核心的内容就是进行行政审批制度改革。可以说，行政许可法的出台是吸收和借鉴外来先进文化的结果，是政府职能转变的切入点和突破口，是我国对外开放与世界发展的轨迹同步或接轨的必然趋势。历史告诉我们，中国要发展、要进步、要富强，就必须对外开放，加强与世界各国的经、科技、文化的交流与合作，吸收世界上一切先进的东西。历史的经验告诫我们，封闭就要落后，落后就要挨打。能否不断地了解世界，能否不断地学习世界上一切先进的东西，能否不断地跟上世界发展的潮流，是关系一个国家、一个民族兴衰成效的大问题?br>（三）深化行政审批制度改革的需要
长期以来，我国的行政审批一直不同程度存在权力“寻租”等现象，因此，急待对行政审批进行全面规范，深化行政管理体制改革。深化行政管理体制改革实际上是以转变政府职能为核心内容的一项政治体制改革，是上层建筑领域的一场革命。既是革命，那就势必涉及利益关系的调整涉及特定人群既得利益，难免会有阻力。为了排除阻力，切实推进行政管理体制改革，以适应发展社会主义市场经济的需要，并从源头上、制度上预防和惩治腐败，必须坚定不移地实行权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”谋利。
为改变我国的传统行政管理模式，必须制订行政许可法，革新政府机关行使职权的弊端，应该力求做到以下几点：一是不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了，实际上也管不好的事情揽在手里；二是不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好；三是不错位，政府面关不能既当“裁判员”又当“运动员”；四是不扰民，该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好。
（四）行政许可法是在反复调研，修改的基础上制定的，体现了立法为民、依法行政的立法精神
行政许可法制定时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国多年来的行政立法中都是非常罕见的，全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作，形成了《行政许可法（征求意见稿）》。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。据此，国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研、论证，就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。在此基础上，起草了《行政许可法（初稿）》，于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见；召开多次座谈会，听取国务院部分部门、一些地方人民政府和专家学者的意见；几次召开国内外专家参加的论证会，研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度；还请4个城市人民政府有关部门专门对草案有关行政许可程序的规定提出意见，经反复研究、修改，形成了《中华人民共和国行政许可法（草案）》从开始起草到审议通过
，前后历经七年的行政许可法终于在2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议审议通过。行政许可法体现了立法为民、依法行政的立法精神，对推进我国行政管理体制改革和政治文明建设具有承上启下的重要作用。
二、行政许可法设定许可的范围和原则
（一）行政许可法设定的范围。
行政许可法对设定事项的内容作出了明确的规定，这六项分别是：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设定等需要确定主体资格的事项；法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

（二）设定行政许可应当遵循的原则
设定行政许可应当遵循的一般原则，包括三个方面的内容：一是设定行政许可的目的，就是应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。二是设定行政许可的出发点和目的，就是有利于维护公共利益和社会秩序，即行政机关履行了职责、行使行政权力必须充分保障公民、法人或者其他组织的合法权益。三是设定行政许可最根本的价值取向，就是有利于促进经济、社会和生态环境的协调发展。这里既包括经济、社会和生态三者之间的协调发展，也包括经济、社会和生态环境各自内在的协调发展。
三、行政许可法规定的法律责任
行政许可法对违反行政许可法的法律责任均作出了明确的界定，主要体现在以下几个方面：
（一）申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。
（二）被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）有下列情形之一的，做出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守做出准予行政许可决定的；超越法定职权做出准予行政许可决定的；违反法定程序做出准予行政许可决定的；对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；依法可以撤销行政许可的其他情形。依照有关条款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
（四）行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（五）对于行政机关违反法定程序实施行政许可；办理行政许可、实施监督检查，索取、收受他人财物或者谋取其他利益；违反法定条件实施行政许可，该许可的不许可，对不该许可的乱许可；违反规定乱收费等违法行为，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损失的，还应当依法承担赔偿责任。
行政许可法具有极强的针对性和深远的影响力，它对规范行政审批的贡献是史无前例的，但由于受到客观因素的制约，在立法的过程中难免会受到来自传统思维模式、观念、手段、体制等多方面因素的影响，该法中个别地方的规定较为模糊，界定也不是很清楚。比如：什么情况属于“尚未制定法律、行政法规”的情形，是局限于某一事项尚未制定法律、行政法规，还是既包括某一事项、也包括某一领域内没有制定法律、行政法规？如何把握“增设行政许可”与“对实施行政许可作出具体规定”的界限？国务院文件、三定方案设定的行政许可，是否属于国务院决定？如何理解和把握听证程序适应事项中的“重大利益关系”、“重大行政许可事项”的规定？上述这些问题，既涉及到行政许可法条文适用的理解，也涉及到对级政府部门职责的界定，但行政许可法对这些都未能作出明确的规定或界定。
四、行政许可法的贯彻实施对政府工作的重大影响
行政许可法对行政许可的基本原则、行政许可的设定实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的费用、行政许可事项的监督和法律责任等作了明确的规定，对进一步深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头上预防必治理腐败，都将产生积极的推动作用。
（一）行政许可法的贯彻实施，将加快政府职能的根本性转变
行政许可法通过确立行政许可的立法政策，严格限制设定行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。在政府管理与公民、法人或其他组织自主决定上，确立了三优先原则。即在公民、法人或其他组织自主决定上，确立了优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。为了促进政府职能转变，行政许可法对行政许可权的设定作了严格的规定，除全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会以及省级人民政府外，包括国务院在内的其他国家机关一律不得设定行政许可，行政许可法还规定，地方不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，不得通过设定许可限制其他地区的商品、服务进入本地市场。行政许可法第一次以法律的形式确立了信赖保护原则，明确了公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，要求行政机关对作出的行政许可保持稳定，不得擅自撤销和变更已经作
出的行政许可决定，给老百姓以明确的预期；行政机关为了维护公共利益，改变行政许可，给公民、法人或其他组织造成财产损失，要依法予以补偿。上述规定，对于政府职能转变，增强行政机关的信用，密切政府和人民群众的关系，具有重要意义。
（二）行政许可法的贯彻实施，将有力地推动依法行政工作
依法行政是政府运作的基本原则。有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿，是依法行政的基本要求。对行政机关来说，行使权力的过程，权力与责任是统一的，享有多大的权力，就应承担多大的责任。行政许可法对行政机关违法设定行政许可，对行政许可申请受理或不受理，该予以行政许可的不予以行政许可，不该予以行政许可的乱予行政许可，只许可不监督以及监督不力的行为，都规定了严格的法律责任。行政许可法规定的设定和实施行政许可的公开原则和设定行政许可听取意见制度，实施行政许可的听取利害关系人意见的制度、不予以行政许可的说明理由制度以及听证制度，监督检查中的举报投诉制度等，将有力地推进依法行政工作。
（三）行政许可法的贯彻，将促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高
按照行政许可法的规定，行政机关要将直接管理与间接管理、动态管理与静态管理、事前行政许可与事后严格监管、加强管理与提高效率有机统一起来，充分利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查加强对经济和社会事物的管理，提高服务水平和效率，改变经济社会事物中一出现问题就求助于行政许可来管理的现状，有利于促进行政机关改变方式，创新管理机制。同时行政许可法按照高效、便民的原则规定的一系列方便申请人申请行政许可程序，相对集中行政许可权和办理行政许可的一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理制度，有利于行政机关树立服务意识，改进工作作风，提高工作效率。
（四）行政许可法的贯彻实施，将有利于从源头上预防和治理腐败
行政许可法通过规定设定和实施行政许可的公开原则，要求行政机关事前公布行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书示范文本，申请人可以不到现场而通过信函、邮件等方式提出行政许可申请，并对行政许可事项相应采取招标拍卖、统一考试、实地检测等方式作出决定，增加透明度，减少了行政机关工作人员与申请人之间的私下接触，有利于防止行政许可过程中的暗箱操作、滥用权力，增加行政机关行政行为的透明度。行政许可法通过规定实施行政许可原则上不收费，实施行政许可不得索取、收受他人财物或者其他利益，确保权力与利益脱钩；通过对设定和实施行政许可全过程各个环节的严格监控，有利于预防和制止行政机关利用行政许可“设租”、“寻租”，从源头上、制度上预防和治理腐败。
行政许可法需要我们政府执法的每一名同志要做到与时俱进，紧紧抓住以法治国这个“牛鼻子”，顺应时代发展潮流，狠抓十六届三中全会精神的落实，结合行政许可法的规定，研究制定出推进政府管理创新的方案、措施、办法；与此同时，要更新观念，改变那种一出现问题就要审批、发证，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理理念和管理方式，进一步推进政府管理体制和管理方式的创新。一方面，按照行政许可法的规定，继续取消一批不该设定的行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，减少政府不必要的行政许可。另一方面，需要建立、完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制，更加重视政府的社会管理、公共服务职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。但对应当由政府管理同时又不宜实施行政许可的事项，要认真研究取消行政许可后加强后续监管的措施、方法，不能因取消行政许可出现的行政管理上的“真空”；对需要继续实施行政许可的事项，也需要认真研究如何建立监督制约机制，规范行政许可行为、强化对行政许可的监督检查，把事前行政许可与事后严格监管有机统一起来，确保把该政府管的事真正管住、管好。
总之，行政许可法是建立责任政府的根本途径之一，是政府管理体制改革的根本目标，体现了政府勇于承担责任，诚实守信的精神。行政许可法的颁布是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。行政许可法的公布实行，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。

参考文献
1、全国贯彻实施行政许可法工作会议上温家宝总理的讲话
2、国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知
3、行政许可法基本知识