行政公益诉讼原告资格研究

随着社会经济的发展，人们越来越依赖政府来保护公共利益，国家机关在公共安全，公共福利，市场经济秩序的建立和维持方面发挥着重要的作用。但是另一方面，随着行政权力的不断扩张，难以受到有效约制，行政违法行为也不断的出现，公共利益愈来愈受到行政权力的威胁侵害。行政公益诉讼作为解决这一问题的有效途径，逐渐受到人们的关注。建立行政公益诉讼，首先需要解决的就是如何确立行政公益诉讼主体资格，原告资格是引发行政公益诉讼的关键，起诉人是否具有原告资格决定着诉讼能否得以进行。

目前，我国尚未建立起真正意义上的行政公益诉讼制度，对于行政公益诉讼原告资格的探讨也存在着很多的分歧。一个国家的行政诉讼原告资格的设定，取决于该国行政诉讼的目的以及公民合法权益的保护程度，在我们倡导建立和谐社会的同时，对于行政公益诉讼原告资格的探讨就显得尤为重要，他不仅体现了法制发展的水平，更是全面保护群众利益的完美体现。根据本人的理解，提起行政公益诉讼，维护公共利益，从原告主体资格来说，主要有以下几个方面（：1）赋予我国检察机关以主体资格，提起诉讼（；2）赋予社会团体组织，如消费者保护协会，工会，残联等以起诉人资格（；3）赋予公民以起诉资格。当然，此处的公民应作广义理解，不仅仅是指违法行政行为的直接受害者，而是说认为违法行政行为侵犯公共利益，侵犯其权利的所有公民。

一、检察机关写作论文

德国的公益代表人为维护公共利益而向行政法院提起的诉讼，英国的私人检察总长为维护公共利益而向普通法院提起的诉讼，都是行政公益诉讼的具体表现，可以为我们设定由检察机关作为我国行政公益诉讼原告的主要适格主体提供借鉴，特别是在我国目前还没有建立起行政公益诉讼制度的情况下，检察机关作为我国公共利益的守护者，理应而且也有足够的能力在行政公益诉讼中发挥其应有的作用：首先，从法律依据上看，检察权是国家赋予检察机关对法律的统一、正确实施进行检察监督的权力，是统一的国家权力的重要组成部分。我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《宪法》第131条又规定“：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”由此不难看出，我国的法律监督权就是我国的检察权。而所谓的法律监督，是指对法律的执行和遵守情况的监督，是国家维护法律统一、正确实施的一种权力。行政机关作为我国权力机关的执行机关，其行政行为理应受到检察机关的监督。当行政机关的违法行政行为侵害了或者可能侵害国家和社会公共利益的时候，在其他如内部监督无法实现对国家和社会利益进行有效保护时，检察机关依法提起行政诉讼，通过司法对行政机关的行为的合法性进行审查，方式更为直接，效力更高。而从检察权的性质和内涵来看，检察院对行政机关的监督应是全面的、多种多样的。检察机关有权对行政诉讼活动自始至终的整个过程进行监督。所以，我们完全可以从宪法、行政法推导出以下结论：我国的人民检察院可以具有行政诉讼原告资格，并可以以行政诉讼原告的资格行使法律监督权。

其次，从客观需要来看。国家和社会公共利益相对于私人利益而言，较少为公民、法人和其他组织所关心，而一旦受到侵害，则易引起某一群体或某区域内公民的共同不满，乃至造成不稳定的后果，且由于缺少利益驱动，又很难有人带头提起诉讼。这样就需要一个国家机关，一个国家法律监督机关来代表国家，将侵害公共利益的具体行政行为诉诸法院以进行司法审查。而从程序来看，赋予人民检察院以原告资格，可以确保公正，因为原、被告均是地位相当的国家机关，不同于行政诉讼中地位有别的一方是个人和组织，而另一方是国家行政机关。另外一方面，检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼；同时，检察机关工作人员熟悉法律，在诉讼过程中，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。这样既实现了对行政权的监督，另一方面也在实际操作中尽可能地避免行政公益诉讼的滥诉行为，避免降低行政效率，给法院增添无谓的讼累。

二、公民个人

从目前我国的国情来看，我们不应该要求诉讼提起人必须与本案有直接的利害关系，而应将原告范围扩及于任何认为违法行政行为侵犯其权益的个人。诉讼请求的范围不应限于对个人损失的弥补，还应要求对社会公益有所弥补和保护。综合来说，可以提起行政公益诉讼的个人应当包括两类：一类是指与本案无直接利害关系的申诉人，他们完全出于对社会公共利益的维护而提起诉讼，法律也授权这些个人代表公众提起公益性诉讼。第二类是受害人，指一方面原告是本案中的直接受害人，另一方面被诉行政行为同时损害或威胁到社会公益，这时法律允许原告提起含有私益内容的行政公益诉讼，其诉讼请求包括保护私益和公益。这可能是最典型最有效的行政公益诉讼种类。赋予普通公民行政公益诉讼原告资格，其最大的优点在于能在最大的范围内迅速、及时地发现侵害公共利益的违法行政行为，并启动诉讼程序予以监督。侵害公共利益的行政行为的根本特征是侵犯不特定多数人的权益，而非侵犯“私益”。长期以来我国公民对公共利益的冷漠，不能说与我国现行的行政诉讼制度无关，因为现行的行政诉讼制度要求行政诉讼方必须与纠纷有足够的利益关系，公民无权启动非“私益”诉讼以追究侵害公益的行政行为。事实上，公民是限制公共权力、保护公共利益的最积极、最活跃的因素。赋予公民提起行政公益诉讼的权利，并且让这种权利得到实现，将会改变现实生活中存在的大量公共利益被行政行为侵犯而难以进入司法程序予以追究的现状，将改变只能在公共利益被侵害后，如国有资产被挥霍流失之后，才由检察机关来追究负责人刑事责任或者追究其行政责任的现状。同时，也将改变实质上对人民管理国家权利变相剥夺的现状，因为不论是国有资产还是环境资源，不论是土地的开发利用还是公共工程，从最终意义上说都属于全体公民的共享资源和公共财产，国家机关只是依授权管理而已，全体公民才是真正的主人。赋予公民提起公益诉讼的权利，就可动用公民力量对日益膨胀的行政权进行制约，充分发挥公民在保护公益中的作用，使得任何侵害公共利益的行政行为逃脱不了民众的眼睛，对公共权力的腐败和滥用起到有效的监督作用。并且，公民诉讼和行政公诉可以相互补充、相得益彰，共同强化公益保护的力度。行政公诉制度虽然有很强的优势，但百密难免一疏，造成公益保护的真空，只有和民众诉讼结合才能形成更为严密的恢恢法网。允许无法律上直接利害关系的公民，就行政机关的违法行为提起行政公益诉讼，有其制度必然和现实需要：

（一）理论基础

宪法第四十一条第一款规定“:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，当受托者不按照人民的意愿行使权力时，人民有权直接行使权力。因此，公民对于违法的行政行为当然有权提起诉讼，寻求救济，这是我国政体的要求也是人民主人翁精神的体现。

（二）权利救济的要求

有损害必有救济，受损害者应享有申请救济的权利和资格。行政机关违法滥用行政权或者怠于行使职权，就会使公共秩序受到损害，危及公共利益。而无论公共利益的受益主体多广泛，分配到每个具体公民的利益多么微小和微不足道，但利益最终总会落实到具体的公民身上。而损害公共利益，也就直接或间接地损害了公民的利益和权利。如果受到了损害而得不到相应的救济，那么这种制度必然是不健全的。为了使社会公共利益所遭受的侵害能尽快得到救济，立法机关应该授权任意的公民作为公共利益的代表，起诉违法的行政行为。被授权提起诉讼的公民，虽然与被诉行政行为并不必然具有直接的利害关系，但他们具有公共利益代表人的资格。

三、社会组织

社会组织包括各种法人、非法人组织，只要依法进行登记，能以自己的名义独立进行活动，都应有原告资格。社会团体在性质上是“公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织”。它代表一定领域内不特定多数人所享有的共同利益，这种利益虽不同于全社会的普遍利益，但也具有公共的品格。因此，当成员的共同利益受到侵害时，社会团体应当有资格作为原告提起诉讼，从而实现其成立的目的和宗旨。其次，社会团体比公民个人有更强的诉讼能力。不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便，以团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。社会团体作为行政公益诉讼主体可以通过两种形式发挥作用：一是社会团体在接受与行政行为有利害关系的人的委托下，可以以权利受到行政行为侵害的个人和组织的代理人身份参与行政公益诉讼。二是作为原告直接提起行政公益诉讼。社会团体基于本身的宗旨和所代表的群体，对于没人起诉的侵害公益的行政行为可直接起诉，这是社会团体参与行政公益诉讼的重要形式。建设要以政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正为标准，建设一支高素质、专业化的检察队伍。加大教育培训工作的力度，为检察官的职业发展创造有利条件，形成良好的人才成长环境。大力加强领导班子建设，以班子带队伍，只有好的领导班子，才能带出好的检察队伍。把队伍管理同业务管理结合起来，队伍管理要为业务工作服务，业务绩效管理要为队伍管理提供准确的评价指标，使选拔、任用干部工作不仅能够做到岗得其人，人尽其才，而且对其他干部的成长和发展起到正确的导向作用。

3．加大科技投入，加强检察保障建设。保障建设包括检察行政事务管理机制建设和检察后勤保障管理机制建设两个方面，是保障检察业务工作顺利进行和检察机关正常运转的支撑体系。保障建设不仅直接影响着检察业务建设和队伍建设，而且本身就是法律监督能力建设的重要组成部分。明确为检察业务这一中心工作服务的目标，不断改进工作机制，提高管理水平，为业务工作提供可靠的支持和有效的保障。加强为全体检察人员服务的意识，尽量解除检察人员的后顾之忧，使其集中精力做好本职工作。加大科技投入，把保障建设同信息化建设结合起来，通过保障机制的现代化、信息化，提高保障工作的可靠性和效率，适应检察工作发展的需要，保障检察事业可持续发展。4．加强检察理论研究，推动法律监督能力建设。加强检察理论研究，是做好检察工作的重要基础，是推动检察事业不断前进的客观需要，是建设高素质专业化检察队伍的重要途径。通过理论创新推动制度创新，完善检察制度，推动检察机关法律监督能力建设。

通过深入基础理论研究，为全面创新推进检察工作提供理论支撑。通过加强检察实务层面的理论研究，紧跟检察实践的新发展，把那些来源于实践、行之有效的经验及时总结和升华为理论，进一步揭示检察工作的内在规律，丰富其理论内涵，使检察工作更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性，有力地发挥其指导实践的作用，通过研究成果的转化指导工作。加强检察管理方面的理论研究，当前由于对法律监督的模糊认识和对检察官定位的不准确，导致了队伍管理和建设的严重滞后，从而影响了检察事业的发展。探索检察人才培养和分类管理、绩效管理、检察文化建设和创建学习型检察院的路径，促进队伍建设的专业化，管理的科学化。

5．优化外部环境，实现法律监督能力全面拓展。目前我国的监督体系主要包括党的监督、人大的监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督和社会监督等。检察机关的法律监督和其他监督之间存在一种互相促进、在共同目标下互相协调的关系。从监督的目的上讲，其他形式监督与检察机关的法律监督都是教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的有机组成部分；从监督的内容上讲都是对党政、司法机关权力行使过程中的合法性进行监督。检察机关要加强与其他监督主体的联系，将检察机关的法律监督和其他监督形式有机结合起来，整合监督资源，提高监督整体效能，更好地发挥检察机关法律监督的作用，实现法律监督能力的拓展。

参考文
[1]金波．何谓法律监督．中国检察．北京大学出版社．2005年版．

[2]张志铭．简论法律监督能力建设．国家检察官学院学报．200（52）．

[3]张智辉．加强理论研究是提高队伍素质的捷径．检察日报．2005年7月4日．

[4]谢鹏程．检察事业的科学发展观．检察日报．2005年1月26日．