环境群体性事件的发展态势及其化解的法律

　　我国经济社会发展在取得举世瞩目成就的同时，也付出了极大的环境代价，环境保护与经济发展的矛盾日益突出，可以说，我国在环境方面正处于敏感期。“局部有所好转，总体尚未遏制，形势依然严峻，压力继续增大”的环境保护状况导致近年来环境群体性事件呈迅速上升趋势，已成为影响社会稳定的重大问题。

　　一、当前环境群体性事件的发展态势

　　(一)增长幅度大

　　近年来，随着环境污染和生态形势的日益严峻以及社会成员环保意识的提高，环境群体性事件呈显著上升的趋势并已进入高发期。根据相关资料统计，自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。[1]重特大环境事件高发、频发，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势，以环境污染为诱因的环境群体性事件也随之进入高发期。同时，因环保邻避设施而引发的环境群体性事件也呈迅猛上升趋势。

　　(二)对抗性增强

　　在环境诉求的表达上，公众首先希望寻找理性而有效的方式，力求尽可能做到不违背现有的社会规制并创造性地发明了“集体散步”、“集体购物”等形式。如果公众诉求得到了政府部门积极有效的回应和妥善处置，事态会迅速平息;但当诉求没有获得回应或表达受阻尤其是遇到政府部门的强力压制时，就极有可能演化为激烈的对抗事件。近年来，由环保问题导致的群体性事件更多的是以相对极端的方式呈现出来。如2012年6月底7月初，什邡市民反对钼铜项目而聚集抗议，请愿后发展为打砸事件，造成部分人员受伤;2012年7月底，启东市民反对日本王子纸业达标污水排海项目而集结示威;2012年10月，宁波镇海区居民因反对PX项目而抗议并游行示威，警民发生激烈冲突，场面一度失控。

　　(三)负面影响大

　　近年来，环境群体性事件基本沿着统一的套路发生、发展、结束：地方政府上马项目——民意反对——博弈、升级——政府妥协——项目下马或暂时中止。虽然事件很快得到平息，但在缺乏制度支撑的条件下，事件却成了一场没有赢家的抗争，最终陷入“多输”怪圈。

　　第一，地方经济发展失去合法、合规的项目支撑。许多引发环境群体性事件的项目工程对地方经济发展都起着强大的支撑作用，甚至是当地政府花了很大精力争取或引进的，因环境群体性事件而叫停或下马，必然会使地方经济发展受到重创，影响投资方的信心，对当地未来的投资环境产生不良影响，造成资本远离。例如有报道称，什邡事件所涉宏达钼铜项目建成投产后，年销售收入将超过500亿元，利税超过40亿元，项目固定用工能解决当地约3000人就业，带动相关产业发展超过400亿元。2013年3月，什邡市人大常委会负责人对全市工业重大项目开工建设情况进行调研后发现，什邡事件加大了项目招商的难度，即招进的项目签约多、落地少。

　　第二，政府的公信力遭遇严峻挑战。有的地方政府一心关注当地经济总量，而对环境影响、人民群众生命健康没有给予足够的考量;有的决策单凭长官意志，轻率承诺，降低环境标准甚至帮助企业蒙混过关，无视民意;有的甚至认为公众不会觉察，即使有不同意见也不敢轻易反对，更不会采取激烈的维权行动。而事实是：一旦发生环境群体性事件政府就会陷于被动境地，为平息事端，又仓促宣布项目下马、工程停工。这种“不闹就上、一闹就撤”的模式对政府公信力造成了极大损害。在政府与公众之间信任缺失的情况下，在公众的“环境恐慌”面前，官方的任何数据和论证结论都是苍白无力的，许多地方政府已丧失了为工业项目“环保达标”做解释或辩护的公信力。

　　第三，企业投资损失巨大。重大项目工程的停建或下马，对相关的投资企业来说，此前的所有投资筹划都打了水漂，损失之大可以想象。例如为平息事件，什邡市政府决定停止该项目的建设，宏达股份不得不放弃什邡钼铜项目，包括此前为该项目所做的45亿元定增计划也流产，在其他地区的多金属发展路径也受到重创，公司股价当日跌停。

　　第四，公众环境维权的途径并未疏通。发生如此多的环境群体性事件，公众也付出了巨大的代价，看似“民意的胜利”，但是如此的发生、发展、处理模式并未从制度上改变公众环境权益保障不到位的现状，也未从根本上疏通环境维权的渠道。

　　二、环境群体性事件高发的原因分析

　　(一)公众环保意识的增强和环保知识的缺乏

　　第一，公众环保的呼声和以实际行动改善环境的自觉性日益高涨。随着收入的增长和生活水平的提高，公众越来越关心环境保护，当环境保护与经济发展之间存在激烈矛盾时，更多的公众选择的是“宁要绿水青山，不要金山银山”。公众也更倾向于用行动来改善周围的环境状况，尤其当他们认为自身环境权益受到损害而又无法通过正当途径予以解决时，往往会通过环境群体性事件来向政府施压。2013年5月，上海交通大学民意与舆情调查研究中心披露了《2013年中国城市居民环保态度调查》结果。调查显示，77.2%的公众认为环境保护应优先于经济发展;公众对于“邻避设施”抵触情绪较为激烈，51.3%的公众坚决反对居住区周围建立污染性设施;若居住区周围拟建污染设施，78.1%的受访公众表示会参与请愿活动。若发生环境污染事件，68.1%的公众会直接选择较为激烈的方式解决问题，串联邻居或者直接参与群体性事件。

　　第二，环保常识的缺乏加剧了公众的恐慌心理。上述调查显示，半数以上公众对于PM2.5缺乏认知，37.4%的公众认为自身日常行为对环境不存在什么影响，公众环保常识的欠缺可见一斑。[3]又如：我国公众普遍认为PX属于剧毒，具有很强的致癌性，会造成胎儿畸形，百公里之内都不安全，以致谈PX色变。而美国休斯敦PX装置距城区1.2公里，新加坡裕廊岛埃克森美孚炼厂PX装置距居民区0.9公里，日本横滨NPRC炼厂PX装置与居民区仅一路之隔。据相关科学知识解释，PX即对二甲苯，是一种广泛用于生产塑料、聚酯纤维和薄膜的芳烃类化合物。根据《全球化学品统一分类和标签制度》和《危险化学品名录》可知，PX不算危险化学品，与我们喝的咖啡同属“可能致癌物”。由此看来，没有环保常识作为基础，盲目轻信不科学的传言，高涨的环保意识反而容易导致行动的盲目性、非理性。

　　(二)公众环境参与不足

　　第一，“公众环境参与”的法律地位与当前环保形势以及公众的环保热情极不适应。在我国现有的与环境保护有关的法律中，虽然有一些体现公众参与环境保护的条文，但它们普遍还停留在公民义务或者抽象宣言的层面。如《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《噪声防治法》等几部主要单行法也将公众参与限定在检举权和控告权方面。虽然《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价”，但这仅限于环评环节，无法涵盖其他环境事项和领域。

　　第二，“公众”代表性不足，参与形式单一。《环境影响评价公众参与暂行办法》规定：“公众参与环境影响评价的技术性规范，由《环境影响评价技术导则——公众参与》规定”，但此规则尚未出台。无论是《环境影响评价法》关于环境影响评价应当“征求有关单位、专家和公众的意见”、征求公众意见的形式可以是“论证会、听证会，或者采取其他形式”的规定，还是《环境影响评价公众参与暂行办法》中关于征求公众意见可“采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式”的规定，均具有极大的选择性和不确定性，因而实践中公众“被代表”的现象频繁发生。同时，在实践中还存在将公众意见等同于多数人的意见而将少数受不利影响的弱者排除在正义之外的现象，这些都有违法律的公正性。

　　第三，公众参与时间滞后。从《环境影响评价法》的规定看，公众参与环境影响评价主要是参与预案的评价，而对其如何参与政府的产业政策、发展战略、发展规划等却只字未提。近年来，建设项目没有按照规定经过公示及公众参与就“偷偷上马”的事情频繁发生，不少引发群体性事件的项目工程环评报告已通过政府环保部门批准，但公众却毫不知情;等到暴露于公众眼前后，又千方百计地采取隐瞒或蛮横打压等手段;等到群众游行示威抗议时才想起“公众参与”，甚至无原则地一退到底。

　　第四，公众意见难以获得尊重。《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，规划编制机关、项目建设单位应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。但在环评审核中，公众意见对环评能否起作用、起多大作用，法律并未明确。不论是什邡钼铜项目、南通排海工程还是镇海PX项目，在整个项目的动议、论证和实施的过程中，均没有足够尊重当地居民的意愿，所谓的环评和听证会成了被随意摆弄的棋子和砝码，导致民怨不断聚集，难以释放。

　　(三)环境信息公开制度的局限

　　第一，法律条文中的模糊地带是环境信息公开难以逾越的法律障碍。《政府信息公开条例》第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第14条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”同日实施的《环境信息公开办法(试行)》第10条、第12条的规定与《政府信息公开条例》如出一辙。但“国家秘密”与“国家安全、经济安全和社会稳定”的概念较为模糊，如何判定某个环境信息一旦公开就可能“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”?如何防止政府机关以“保密”为由而拒绝公开一些并不会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的环境信息?在实践中，此规定已经成为环境信息掌握者不予公开的最常用的、最有效的“挡箭牌”。如2013年1月30日，律师董正伟向环保部申请公开全国土壤污染状况调查方法和数据等信息，2013年2月24日，环保部答复称：“经查，全国土壤污染状况调查数据信息属于国家秘密。根据《政府信息公开条例》第14条规定，我部不予公开。”[4]

　　第二，环境信息公开制度在实际执行中举步维艰。政府在环境信息公开上的选择性尤其明显，形式上公开多，实质上公开少;原则方面公开多，具体内容公开少;公众知道或容易知道的公开多，不知道或不容易知道的公开少;对政府有利的公开多，对政府不利的公开少。主动公开环境信息的数量和质量十分有限，公众申请公开又常被拒绝。一些地方政府部门甚至公然违反法律，隐瞒环境信息。如2007年厦门PX事件中，项目得到了厦门市委、市政府的鼎力支持，但政府却对外封锁消息，公众在很长时间内都不知情;2012年四川什邡事件中涉及的钼铜项目，因一场盛大的奠基典礼仪式才为公众知晓。尽管上述项目拥有完备的审批手续和环评报告，有关污染问题也并非公众所想象的那样严重，但事前的暗箱操作、隐瞒回避已经使公众疑虑重重，官方解释已难获信任甚至遭遇公众的极力排斥和反感，致使政府的公信力和权威性不断下降。

　　(四)环境影响评价制度的处境尴尬

　　第一，环境影响评价的公正性难以保证。在实践中，由建设项目直接出资聘请环评机构，环评机构的意见难免会被建设单位所左右，环评走过场甚至弄虚作假现象比较严重。目前，环评机构大多隶属于行政主管部门，环保部门、水利部门、交通部门、铁路部门等均有各自下属的环评机构，它们大多独揽了其所管辖行业的环评业务，而行政主管部门又隶属当地政府领导。这种状况致使制度设想的环评机构作为第三方做出客观公正评价的目的无法实现，环评的公信力严重受损，其结果的准确性、公正性、科学性遭到质疑。规划环评由政府自身组织编制、审批的局限给行政机关留下了巨大的、任意作为的操作空间。

　　第二，环境影响评价的威慑力有限。依据《环境影响评价法》，建设项目环评文件未依法报批、未批先建的，最高处罚数额为20万元。但对很多建设项目来说，20万元相较于巨大的投资和收益而言不足挂齿，何况最终基本都是补办环评了事，环评制度的预防功能已完全被消解。例如2011年4月，环保部责令胶济铁路公司限期停止使用改建铁路胶济线增建四线工程并发出警告：“你公司逾期不履行的，我部将依法申请人民法院强制执行，并作为典型违法案件向社会公开”，但最后依然不了了之;[5]2011年5月，环保部因津秦铁路客运专线项目改变原有设计而未依法重新进行环评，发出《责令整改违法行为决定书》，责令津秦铁路客运专线有限公司立即停止建设，但建设单位并未停工，该线已于2013年12月1日顺利开通运营。

　　三、化解环境群体性事件发展态势的法治路径

　　(一)实现维稳方式由“堵”到“疏”的转变

　　以“堵”为主的维稳方式主要依靠国家强大的暴力机器，追求静态的刚性稳定，认为社会管理就是社会控制，维护社会稳定就是通过管、控、压、罚，强调禁止，强调义务，禁止老百姓表达意见和不满，以期社会“风平浪静”。此方式短期效果“立竿见影”，但由于影响社会稳定的深层矛盾和问题并未得到解决，表面风平浪静之下却暗流汹涌，其不可持续性会导致社会陷入“越维稳越不稳”的怪圈。[6]从近些年环境群体性事件的发展态势以及处置效果很容易得出这样的结论。

　　以“疏”为主的维稳方式强调倾听、鼓励表达，追求的是分权开放、平和有序、动态的韧性稳定，它为不同利益群体反映自己的要求、表达自己的愿望提供了途径、方式和方法。如通过互相协商、求同存异，达成共识，使矛盾得到化解和解决，而这正是一个自由社会和活力社会真正需要的稳定。目前，我国正处于环境敏感期，我们必须调整环境矛盾的化解思路，在环境群体性事件处置中，从以“堵”为主的静态稳定转为以“疏”为主的动态稳定，对于群众的环境诉求，政府不能简单地采取封堵和压制的办法，而应当采用引导和疏通的办法，拓宽公民诉求表达渠道，提升公众参与的制度化水平。

　　(二)实现环境行政治理模式由“压制型”到“回应型”的转变

　　针对频发的环境群体性事件，我们惯常所用的是以“管理论”为理论基础的“压制型”行政处置模式，[7]强调行政机关对行政相对人的单方管理和行政机关职权与职责的重要性，认为行政相对人只是行政管理的对象，而对行政相对人的主体地位和权利保障却较少关注。正是在这种“压制型”治理模式下，政府有时会将环境群体性事件视为破坏社会管理秩序的非法事件，行政机关惯于采用压制性的手段以求维护“刚性稳定”，进而冷漠对待公众的正当环境权利诉求，甚至采用非正常手段封锁消息。如2012年发生的什邡、启东、宁波事件都有报道禁令，导致媒体集体失语。对环境群体性事件来说，“压制型”治理模式“治标不治本”，无法从根本上解决引发环境群体性事件的深层次矛盾，只是暂时阻止了事态的进一步扩大，但这极有可能为更大规模的群体性事件的发生埋下隐患。

　　以“平衡论”为理论基础的“回应型”治理模式不再片面强调行政机关的管理权，而是更加关注行政相对人的主体地位，重视行政相对人与行政机关之间的协调与合作，政府对行政相对人的环境利益诉求要作出积极回应，要与行政相对人协商、合作并试图在行政权的合理行使与行政相对人权利的保障之间、在行政效率与社会公正之间维持一种动态的平衡关系。相关环境法中规定的公众参与、听证制度就是“平衡论”的体现，“回应型”环境治理模式是一种良性互动中的官民共治。[8]

　　实现由“压制型”向“回应型”的转变，要求政府转变命令服从理念为服务理念，要正确看待公众的环境利益要求和环境维权诉求，对公众的合法、合理诉求要积极回应，竭力避免激化矛盾、引发冲突。对属于“纠纷”范畴的环境群体性事件，应居中依法裁判、调停，在公众与企业之间寻求平衡点，既要避免不当干预引火烧身(如禁止法院就环保纠纷立案审判等)，也要防止无动于衷放任事态恶化;对“抗争”型环境群体性事件，政府要检视自身行为有无违法、违规或不妥之处(如信息是否依法公开、公众参与是否保证、公众意见是否被合理采纳、环评是否合法等)，柔性处理，促使公共环境决策顺应民意。

　　(三)实现公众环境参与由“叶公好龙”到“与龙共舞”的转变

　　公众参与环境保护是公众彰显其环境价值观、表达其环境利益诉求的过程。因此，防范环境矛盾演化为群体性事件，必须鼓励公众参与，加强与公众的沟通。

　　第一，应确立环境权作为一项基本权利以及“公众环境参与”的地位。环境权是现代法治国家公民的基本权利，这一点已渐渐成为国际社会的共识。但在我国环境决策和环境管理中，公众作为环境领域最大的利益主体长期缺位，导致诸多在发达国家被证明行之有效的环境管理措施在我国难以发挥功效。因此，我们应当在宪法及环境保护基本法中确立公众的环境权，明确公众有在健康并逐步改善的环境中生活的权利，以及公众在环保方面的知情权、决策参与权、监督权、诉讼权等程序性权利。在环境保护基本法及单项立法中应将公众环境参与作为基本法律原则确立下来。目前，《环境保护法》修正案草案第5条已将“公众参与”作为环境保护的一项原则。因此，其他单行立法在修改完善时也应当将其确立为基本原则，同时在具体制度中应根据需要将其具体化。

　　第二，完善环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是公众环境参与的重要途径。2012年8月修订的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，使得环境公益诉讼有了明确的法律依据。2013年10月21日审议的《环境保护法》修订草案三审稿将环境民事公益诉讼的原告限定为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。笔者认为，此条件过于苛刻。有人担心原告门槛降低会出现滥诉，但据调查，目前，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。[9] 众所周知，公益诉讼的目的就是要让公众更多地参与公益诉讼，因而应该尽量降低原告的门槛，不要把公益诉讼的大道变成一条“羊肠小路”。所以，环境民事公益诉讼的主体应当包括公民和一切依法成立的社会组织尤其是依法成立的环保公益组织。另外，要适时开启环境行政公益诉讼之门。由于《行政诉讼法》第2条的限制，环境行政诉讼的原告仍限于与其人身或者财产受到实际损害、与案件有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。笔者认为，《民事诉讼法》已顺应潮流，《行政诉讼法》亦应与时俱进。

　　第三，完善公众参与的组织形式。依靠一定的组织形式能够更好地发挥公众参与的作用。环保公益组织具有理想化的价值追求，因其非政府性、非营利性和自治性等特征，无需取悦于强权力量或资本力量，更容易赢得公众的支持和信任，其作为公众参与环境保护的组织化模式，能够使公众的环境参与更加理性化。首先，要废除设立环保公益组织的“双重审批制度”，实行单一政府部门形式审查登记制，解决环保公益组织的合法性问题。其次，完善环保公益组织资金来源和捐赠制度。对于一些积极参与环保但经费困难的环保公益组织，政府可给予一定的资金援助或税收减免，可通过招标的方式将一些政府不宜直接从事的环保公益事项委托给环保公益组织，对企业和个人向环保公益组织捐赠的给予税收上的减免。这样，也可以支持国家的环保事业。再次，政府和行政主管部门在做出重大环境决策或进行环境管理活动时，应向环保公益组织提供必要的信息，征求民间环保公益组织的意见和建议，为其开展活动创造条件，吸收其参加有关环境与发展事务的听证会等，以充分发挥其监督功能。