试关于行政合理性原则对行政自由裁量权的控制

【内容提要】行政合理性原则主要审查行政自由裁量权在法定幅度范围之内行使得是否合理适当，为法定权限范围内行政自由裁量权的控制提供了依据。本文着重论述了行政合理性原则的功能、对行政自由裁量权控制的具体要求及主要形式构成，特别论述了行政合理性原则在实现权力对权力的合理控制中的重要作用。

【英文摘要】the principle of　administrative　rationality　furmishes the basis for control over administrative　discretion　within　the legal limitation of liability chiefly for use　in　examination of whether the exercise of any　administrative　discretion　is rational　and　proper　within　 this　 legitimate　 range　 of responsibility. this paper lays emphasis on a discussion about the　functions　of the principle of administrative rationality and the specific requirements and main forms and constitutions for its control over administrative discretion,　with　special stress on the important relationships　between　the　principle of administrative rationality and the forms　for　control over administrative discretion.

【关键词】行政/合理性原则/自由裁量权 administration/principle of rationality/discretion

【正文】

行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最活跃的一部分权力。怎么适当而合理地控制行政自由裁量权，这一直是各国学者热切关注的课题。本文试对此作一探讨。

一　一个更有意义的课题：行政合理性原则

行政自由裁量权是一种必要而又必须着重控制的权力。

什么是行政自由裁量权？美国布莱克法律词典解释为：在特定情况下依照职权以适当和公正的方式作出作为的权力（注：hery campbell blak,'s law dictionary,p. 419,st.　 paul　minn westpub-lishing co.1979。）。 王名扬先生在《美国行政法》一书中的定义是：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内”（注：王名杨《美国行政法》，中国法制出版社1996年版，第545页。）。也有学者把它概括为，“我国的行政自由裁量权应该是行政主体（能以自己的名义对外行使行政权，并对行为后果承担法律责任的组织）在法定的权限范围内就行为条件、行为程序，作出作为与否和作出何种行为方面作合理选择的权力”（注：朱新力《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第258页。）。

行政自由裁量权的大面积存在是现代行政的必然要求。由于现代社会的发展，现代行政范围的不断扩大，由于立法行为对社会关系的变化反应的迟缓性，所以国家通常以建立新的行政机关或授予行政机关相应的权力来应付新的社会问题。“管理最少的政府是最好的政府”这种说法已不适用于现代社会。现代社会需要能动的行政，能动的行政需要自由裁量权，这是社会发展的必然。

自由裁量权的存在与扩大，一方面有利于发挥行政机关的能动作用，以实现法治的要求，满足社会的需要；但另一方面又可能对依法治国构成严重的威胁。因为，任何事物都有两重性，一个能动的政府搞得不好完全可能成为一匹脱缰的野马，对自由裁量权缺乏必要的监督极可能导致专制。

行政自由裁量权的滥用，可能违背法律授权的目的或原意，形成对法治的干扰和破坏。行政自由裁量权的滥用，可以造成对行政相对人合法权利的直接损害，导致行政权力的异化和腐败的产生。基于权力有侵犯性的一面，它表现为对人的统治、强制或压制的力量，从而易演变成为侵犯权利的坏东西，这在行政自由裁量方面显得更加突出。正如历史学家阿克顿勋爵所说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败”（注：龚祥瑞《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年3月第1版，第472页。）。 行政自由裁量权的滥用能使行政相对人的权利与义务发生变化，或使相对人的权利增加、义务减少，或使相对人的义务增加、权利减少。因此，对行政相对人权利具有直接危害性。

应当明确，具体行政行为中的行政赋权行为的功能是创制权利，即赋予行政相对人一定的权力和利益。如行政许可、行政认可、行政奖励、行政救助，等等。按照经济学的稀缺性原则来观察，我们能发现，由于权力资源的有限性和人的需求的无限性，上述具体行政行为的自由裁量对行政相对人来说，就显得有相当重要的意义，因而可能导致行政权力的异化和行政行为人的腐败。

我们还特别应当看到，现实生活中的大量腐败行为大多与行政赋权行为的自由裁量有关，如土地批租、工程发包承包、某些带有专营性质的特许经营、财政资金的投资补助奖励、金融资金贷款的审批，以至人事的安排、干部的使用等等。反腐倡廉要取得根本性的成效，恐怕还应从权力运用的源头抓起，切实研究对行政自由裁量权的控制。

以上种种情形提醒我们，继续只机械地照法条的字句来衡量行政自由裁量行为已严重阻碍现代行政的正当运作，我们必须越过字句寻求更高的理念，这就是研究行政合理性的重要动因。

行政自由裁量权的是否合理行使以及行使水平的高低是检验行政主体整体行政水平的主要标尺。行政行为分为羁束行为与自由裁量行为。羁束行为是指法律设定了实施行政行为的明确的具体的条件，行政机关只能严格按其设定的条件而实施的行政行为。而自由裁量行为是法律仅规定了行政行为的幅度和范围，行政机关在此幅度和范围内参与自己意志进行斟酌、选择而实施的行政行为。因此在某种意义上也可以说，自由裁量水平的高低是衡量公务员素质的重要的甚至是主要的标准，是行政主体整体行政水平的重要检验标尺。

对行政自由裁量权的控制主要有行政合法性原则和行政合理性原则。在这里，行政合法性原则主要审查行政自由裁量权行使是否合法，如行政自由裁量权的行使是否超越了法定的幅度范围而行政越权的违法，这是必要的但仅此是不够的。而行政合理性原则主要审查在法定幅度范围之内行使行政自由裁量权是否行使得合理适当，如是否违反法定的原意或出于不正当的动机，是否将相关因素纳入考虑或考虑了不相关的因素，自由裁量权的行使是否符合自然公平公正的要求，等等。由此可见，行政合理性原则不仅对行政自由裁量权的行使提出了更高的要求，同时又构成了对行政自由裁量权更高层次更高水平的控制。在人们长期以来只重视行政合法性原则对行政自由裁量权控制的情况下，着重研究行政合理性原则对行政自由裁量权的控制，具有更加重要的意义。
二　行政合理性原则及对行政自由裁量权控制的功能

目前，行政法学界已形成共识，行政自由裁量权的行使，除了理所当然地必须遵循行政合法性原则外，应着重受制于行政合理性原则。但具体如何以合理性原则控制行政自由裁量行为，说法不一，更没有对行政实践形成指导。

行政合理性原则是基于行政自由裁量权而产生的。在行政法制初期，人们只注意规范羁束的行政行为，行政法的任务亦停留在制定法律规范羁束行政行为这一层面，从而形成了行政合法性原则，而行政自由裁量权处于“自由”状态。随着社会的发展和人们对行政自由裁量权认识的深化，特别是对其控制意识的加强，人们逐渐认识到，行政法不仅应控制政府的羁束行为，同时更应控制政府的自由裁量行为。正如英国法学家威廉·韦德所说，“在公法中没有不受约束的自由裁量权，……绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似信托，而不是无条件地授予”（注：参见［英］威廉·韦德《合理原则》，李湘如译，载《法学译丛》，1991年第6期。）。因此， 仅以行政合法性原则约束政府的行政行为是不够的，行政合理性原则理应成为行政法治的一项基本原则，共同来约束政府的行政行为。

要正确理解行政合理性原则对自由裁量权的合理控制作用，首先就要正确理解和把握行政合理性原则。有的学者认为行政合理性原则应包括情理之“理”，笔者认为不妥。合理性原则的“理”应该是自由裁量权行使根据（法定的、法律授予的）的“理”；应该是法的精神和一般原则的“理”；应该是法律出于本身意志而授权（授予自由裁量权）的本意的“理”；应该是法律授权幅度范围内的“理”；应该是法律目的所要求的“理”。一句话，行政自由裁量权不是凭空产生的，说到底是法律授予的，是法定的；法定的权力必须根据并符合法律的要求去行使。离开法的精神、法的原意、法的目的、法的授权、法的要求来解释行政合理性原则既不科学，也极为有害。

行政合理性原则与行政合法性原则都是行政法的基本原则，是行政法治的重要组成部分，二者有着密切的关系，都属于法的问题，都涉及到合法性的问题。成文法唯一渊源性质，使传统的中国法学理论始终将合法等同于法律的字面含义，所以早期的法治原则被理解成任何行为都必须符合法律的规定（其实，在法律规定的背后，还存在着法的精神），存在着机械法治主义的倾向。但是，当这种“机械法治主义”被引入行政领域之后，它的缺陷是这样的巨大，以致于不对法治原则作扩大解释简直就是对法治原则的曲解。因为，在行政法领域的许多时候，当行政行为人滥用自由裁量权时，我们无法对其纠正，原因是他们并未超越法律字面规定的权限。因此，用以完善合法性原则的合理性原则应运而生。合理性要求合乎法的原则、法的目的、法的精神、法的本意等等。可见，合理性原则所涉及的是更深层次的合法与否的问题，是对行政法治提出的更高的要求。正因为这样，行政合理性原则与行政合法性原则虽是有区别的，但也是难以截然分开的。如滥用职权即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为，是发生于自由裁量权限范围内的一种违法行为。所以，滥用职权既是对行政合理性原则的违反，同时也构成了对行政合法性原则的违反。

正确理解和把握行政合理性原则有极其重要的意义。因为行政合理性原则是控制行政自由裁量权不被滥用的尺度。其具体功能是：

1.它是行政主体行使自由裁量权的行为准则。这首先表现在指导并判断自由裁量权行使合法（合乎法的精神、原则）与否的功能，它衡量自由裁量权的行使是否符合法律的根本要求，包括必须符合法的目的（目的性、必要性、比例原则），必须符合法的本意要求（正当性），必须不超越法定的幅度和范围（适当性），等等。自由裁量权必须受到立法目的和法律原则的制约，这种法律的目的和原则，是法律法规的核心内容和精髓。违背了这些要求，也就违背了行政合理性原则，也是对法的精神的违背。其次，也为在行政领域自由裁量中的抽象行政行为对具体行政行为进行制约提供了理论依据和行为标准。在自由裁量权行使中，只有符合合理性原则要求的抽象行政行为，才是对具体行政行为的合理制约行为，反之则是不合理的制约行为。

2.它是行政司法监督的准则。对行政自由裁量的司法审查，主要的依据不只是合法性的审查，说到底主要是对自由裁量的合理性的审查。法院对严重滥用职权、行政处罚显失公正等行政行为宣布无效、撤销或变更，甚至导致对行政行为人相应的法律责任的追究等，依据的不只是合法性原则，而是行政合理性的原则。美国行政法把滥用职权定义为滥用自由裁量权（注：见《美国法典》第五编第七章，第706条。）， 而滥用自由裁量权是指“不合理地行使”该权力（注：参见［美］b.施瓦茨著，徐炳译《行政法》，群众出版社1986年10月第1版，第571页。）。因此，行政滥用职权是指在自由裁量权限范围内不适当行使权力而违反法律所设定目的的行为。可见，行政合理性原则为行政司法审查提供了理论依据和司法监督的准则。

3.它也为行政相对人维护自身合法权益请求行政救济提供了依据和标准。行政合理性原则不仅对行政主体及行政人起作用，而且也为行政相对人申请行政救济提供了判断的依据。由于行政救济多数是一种依申请行政行为，相对人遭受不法侵害的合法权益能否得到恢复，很大程度上仰仗相对人对行政行为违法与否的认识（以便决定是否请求救济），合理性原则在这种认识过程中为相对人提供了重要的标尺。应该指出，如何使行政相对人既懂得以合法性原则保护自己的合法权利，又学会高举合理性原则的旗帜来保护自己的合法权利，在我们这样一个长期缺乏法治传统的国家有非常重要的意义，这是整个社会文明进步和发展的重要标志，我们切不可等闲视之。

三　行政合理性原则对行政自由裁量权控制的具体要求

不管是行政羁束行为，还是行政自由裁量行为，从根本上说，都是一种行政的法律的适用行为。行政的法律适用可分为正确适用和不正确适用、违法适用等三类。从这个角度上看，行政合理性原则既是对行政自由裁量权正确适用的要求，又是对不正确适用甚至是违法适用的判断依据。行政合理性原则要求在自由裁量权行使中，准确体现法的精神和法的原则，具体要求如下：

1.行政自由裁量权的行使必须符合法律的目的。任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达到某种社会目的；行政自由裁量权的行使不能背离法定目的，否则将践踏立法的初衷。自由裁量背离法定目的的表现形式多样，如行政行为人出于私人利益或所属的小团体利益行使行政自由裁量权，前者如恶意报复、歧视等，后者如行政处罚时为了避免行政争议，重过轻罚、轻过免罚或协商处罚等；再如也有的行政行为人虽然主观企图上并无不轨，但因疏忽、过于自信，甚至出于善良的愿望而导致行政自由裁量的目的与法定的目的不一致；还有的行政行为人行使行政自由裁量权的目的虽符合公共利益，但不符合立法的特别目的，等等。虽然自由裁量权的运用在法律给予的幅度内表面上不构成违法，但因所实施的行为违反法定的目的，仍然构成了更深层次的“违法”。
2.行政自由裁量权行使中对法律的解释必须符合法的原意。有人对英国行政司法审判判例进行了系统的概括，提出了11种违反行政合理性原则的内容构成，其中一项就是对法律的解释不适当（注：罗明通、林惠瑜著《英国行政法上合理之原则之应用与裁量之控制》，1984年版，第159—161页。）。又有人则进一步指出，行政合理性原则要求在行政自由裁量中“对不确定的法律概念的解释必须符合法律文件的精神和价值目标，符合社会公认的基本原则，因此（1 ）对不确定法律概念作任意扩大或缩小的解释；（2）对不确定法律概念解释的前后不一致；（3）对不确定法律概念的解释违背已有的规范性行政文件对此概念所作政策性的解释，都属于对不确定法律概念解释的严重失当”（注：朱新力《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第246页。）。

3.行政自由裁量权的行使必须符合法的授权要求，出于合理的正当动机。行政自由载量权是法律法规授予的，按照权责对称的原则，行政行为人在行使自由裁量权时应忠于法律，承担起法律授权的同时所授予的相应责任，而不能出于其他不合理的不正当的动机。因此，行政行为的实施必须符合法律授权的要求，而不能以执行法律的名义，将自己的主观意志甚至个人的偏见、歧视、好恶、故意等强加于公民或社会组织，更不能以权谋私、恶意报复。

4.行政自由裁量权的行使必须做到事实客观、依据充分，将相关因素纳入考虑，不将不相关因素纳入考虑。相关因素是指与待处理事件有内在联系的并可以作为决定根据的因素，也就是相关的客观事实以及事实与事实之间必然的客观联系；与事件本身没有内在联系的因素不能作为作出决定根据的因素。许多国家司法审查时都把自由裁量时“将不相关因素纳入考虑”作出决定和“未将相关的因素纳入考虑”作出行政决定行为，视作行政不合理行为予以撤销或变更。

5.行政自由裁量权的行使必须符合法的公正适用原则。法律设定行政自由裁量权的目的就在于使行政主体、行政行为人根据具体情况、具体对象作出正确公正的选择和判断，从而更加准确地贯彻立法原委，而不是让行政机关在法律留给的空间内随心所欲。公正公平是在法律面前人人平等的体现，是社会生活的普遍要求，它要求公正地行使权力。行政机关无论在制定法中，还是在没有法律规定的情形下，行使权力都必须符合公正这一法的一般原则。自由裁量行为的“不公正”、“过分”、“反复”、“恣意”等等，都是不符合合理性原则的要求的。有关学者认为，公正的标准主要包括以下几方面：（1）同等对等， 即对于同样的情况平等地适用法律，对于同等的合法权益给予同等保护，对于需要给予处罚的同样行为应给予同等的处罚；（2）责罚相当， 即行政机关所作的决定和相对人应受的对待应成比例，例如行政处罚要罚当其过等；（3）前后一致，即在同等情况下， 先前所作的行政行为和以后所作的行政行为基本相等，情况未变化就不能朝令夕改；（4）遵守惯例，惯例是经过实践检验为正确的既定做法，通常情况下没有充分理由行政机关应当遵守（注：参见张树义主编《行政法学》，中国政法大学出版社1995年8月第1版，第62—63页。）。总之，行政自由裁量权的行使必须符合公正理性的要求，而不应发生“任何认真考虑此问题的正常人都不会同意”（注：引自〔英〕:administrativelaw，1982.）的情况。

6.行政自由裁量权的行使必须符合执法的效能原则，注重法律效益。执法的效能原则是国家行政机关执行法律必须遵循的一个主要原则（注：沈宗灵主编，张文显副主编《法理学》，高等教育出版社，1994年7 月第1版，第343页。）。所谓执法的效能原则，就是指在保证依法行政的前提下，要求国家行政机关在对社会实行组织和管理过程中，能有效地发挥功能以取得最大的行政执法效益。法律效益包括法律的实施是否给人们或社会带来某种有效的利益和好处，法律的社会功能和社会目的是否有效地实现及实现到什么水准（注：沈宗灵主编，张文显副主编《法理学》，高等教育出版社，1994年7月第1版，第351—352页。）。注重法律效益，要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的损害与对社会获得的利益之间的关系，也禁止那些对个人的损害超过了对社会的利益的措施（注：胡建淼《行政法学》，法律出版社1998年1月第1版，第78页。）。

四　规范抽象行政行为控制具体行政自由裁量行为

在对行政自由裁量权的控制上，有一种方法具有特别的价值，即通过行政主体在抽象行政行为中行政自由裁量权的运用，实现对具体行政行为领域行政自由裁量权的控制。这也可称之为权力对权力的合理控制。

抽象行政行为是指行政主体作出的具有普遍约束力的行政行为，包括行政立法和制定非立法性行政规范的行为。抽象行政行为中的自由裁量权实际上就是进行行政立法和制定非立法性行政规范的自由裁量权，它使行政机关可以依据授权法和合理性原则的具体要求、根据实际情况制定行政法规、行政规章和行政措施，规定相应的具体标准，将法律法规的规定进一步具体化、细化，提高可操作性，以使行政主体在具体行政中更合理地分配有限资源，更有效地实现法定目的。行政立法和制定非立法性行政规范中的自由裁量权可以有利于保证行政的存续性、连续性和公正性，使行政实施避免随意性，对制约行政恣意有积极的作用。

然而，抽象的行政自由裁量行为能否真正合理有效地控制具体行政行为领域的行政自由裁量权，关键在于抽象的行政行为中的自由裁量权是否遵循合法性和合理性原则。只有抽象的行政行为的自由裁量不仅是合法的，而且是合理的，对具体行政行为中的自由裁量的控制才是符合法的原意的，并且是高水平的。因此，抽象行政行为的自由裁量权行使必须合法，并且必须在前文所述的行政合理性原则具体要求的指导下进行。

在行政合理性原则的指导下，充分运用抽象行政行为中的自由裁量权，通过制订行政立法和非立法性行政规范，合理制约具体行政执法中的自由裁量行为，这是行政法学研究中的薄弱环节，原因在于多数学者认为行政立法和非立法性行政规范在性质上不属于“法”的范畴，其实这是一种误解。从行政合理性原则的具体要求看，这实际上是法的精神和原则的继续、延伸和贯彻的保证，行政立法和非立法性行政规范具有普遍的约束力和往后效力，是一种“准”立法性行为。

在行政合理性原则的指导下，制定行政法规和非立法性行政规范对保证具体行政执法中自由裁量权的合理行使，有非常丰富的内容，主要表现为：

1.对不够确定的概念、对象、标准、幅度范围的进一步合理规范。行政机关制定行政法规和非立法性行政规范，不仅具有时间和区域、行业的相对灵活性，并且还有专门人员技术熟悉的优势，在合理规范具体行政自由裁量方面可以发挥更大的作用。

（1）根据法的原意，针对具体实际情况， 对不确定的法律概念进行正确合理的解释，防止并克服对不确定法律概念解释的随意扩大和缩小，前后不一等等。

（2）根据法的精神、目的， 进一步明确行政行为相对人的资格和条件。如城市为了实现规划和建设的目标，往往需要拆迁旧房。有的房主为了在拆迁中获得更多的好处，一旦获得拆迁信息时就钻法律笼统规定的空子，搞大户拆小户，对部分房屋进行变卖，甚至出现两个户主各有半间房子以待拆迁赔偿的情况。为此，按照房屋拆迁法律法规的目的的基本精神，根据行政合理性原则的具体要求，政府可以制订相应的行政规章和行政措施，通过对单独立户、变卖房产和拆迁赔偿的具体标准进行必要的规范，以保证城市建设的顺利进行和城市拆迁法律法规的正确贯彻。再如在土地使用权、勘矿权、采矿权的依法公开出让中，根据行政合理性原则中相关因素的纳入考虑和不相关因素不应纳入考虑的要求，行政主体可对受让主体的经济、民事行为能力，技术管理水平的具体条件作出规定，可对受让主体资格审查（包括排他性审查）办法进行统一的规范，使行政相对人的对象的选择范围更加明确合理。

（3）根据法的目的和授权幅度，制定相应的政策， 进一步明确行政自由裁量时的标准，如为了鼓励外向型经济的发展，行政机关可根据有关法律法规，制定对外资和中外合资企业给予必要扶持的政策，并在政策中对享受政策扶持对象的条件、根据业绩而得到扶持的相应幅度等等作出规定，并将该政策予以公开，使自由裁量权的行使有可遵循的具体标准。

2.对自由裁量权行使的方式进行制度的合理规范。为了合理行使自由裁量权，确保具体行政行为人的行为符合法的授权目的，防止不正当的动机，保证权力的公正使用，行政主体对权力的行使方式应当进行必要的制度规范，如指明事实根据制度、说明理由制度、权力运作的分工制度以及行政的责任制制度等等。

（1）指明事实根据。行政机关必须说明作出决定的事实根据， 这是防止行政机关超越管辖范围，督促行政机关认真考虑问题，制止自由裁量权专横行使的有效方法。美国最高法院在1971年的一个判决中声称，非正式程序不需要正式的事实裁定，但需要解释和说明（注：王名杨《美国行政法》，中国法制出版社1996版，第551页。）。

（2）说明理由。 说明理由是指行政主体作出对相对人不利的决定时，必须说明作出该决定的事实原因和政策依据。为了防止权力滥用和行政专横，必须要求行政机关对其决定说明理由，特别是对行政相对人权利影响较大的行政行为，利害关系人有权要求对行政决定说明理由，这是当代行政法发展的趋势。当然，非正式程序裁决的内容复杂，对于不重要或对相对人利益影响不大的决定，或者性质上不宜解释或不需说明的决定，也可不予说明，但也宜有相应的制度规定。

（3）以权利分隔为主要内容的分工制度。“部门权力利益化， 利益法制化”是当前人民群众对我国行政立法和行政执法存在问题的尖锐批评。为了防止自由裁量权出于谋求部门利益不正当的动机，可以通过制定行政规则、行政措施，进行权力运行的合理分工，对权力与利益进行必要的分隔。

（4）行政责任制度。离开了责任行政的原则，合法性原则、 合理性原则将失去存在的基础，也失去了判断合法、合理性的意义（注：参见张树义主编《行政法学》，中国政法大学出版社1995年8月第1版，第62—63页。）。而行政责任在行政机关内部必须采取相应的措施来保证，这就是行政执法责任制制度。因此，建立行政责任制的制度，是落实责任行政原则的应有之义，是自由裁量权合理行使的基本要求。行政责任是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动全部承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行为，而对自己的行为不承担责任。行政责任是一种外部责任，只是指行政主体对行政相对人所必须负的责任，而不是指内部主体之间或内部人员之间的责任。而行政责任制可以是一项行政规则，目的是通过行政内部责任的落实，促进行政主体及其工作人员更好地履行行政责任，它的内容包括行政部门实行首长负责制和公务员的执法责任制等等。建立行政责任制，公务员个人虽不直接承担对外责任，但通过内部责任追究形式既可以鼓励先进、鞭策后进，更可以明确追究违法者的责任，避免权力寻租。

3.合理规范自由裁量权行使的程序。行政程序是行政主体实施行政行为的时间与空间方式，也是行政行为实施时必须遵守的步骤、方式之总称。行政程序有法定行政程序和意定行政程序之分。意定行政程序是指法律、法规和规章以外的规范性文件规定的，或者由行政机关及其工作人员自己规定的行为程序。法定行政程序主要涉及合法性，意定行政程序主要涉及合理性，任何行政权的行使都不可能脱离一定事实上的方式、步骤和时限构成的时空范围，因此，没有行政程序就不存在行政权的具体运作。自由裁量权的行使既受法定行政程序的规范，也受意定行政程序的合理控制。意定行政程序的规范，最主要的是要遵循程序公开的原则和程序公平原则。程序公开原则要求行政自由裁量权行使的依据、资讯、条件、过程、决定的意向、决定的结果都应公开，特别是对涉及相对人利益较大的、对公众利益关系密切的或极容易产生权力异化腐败变质的领域，更应通过规范的公开程序来保证权力的公正使用，支持公众的参与，扩大行政的民主化，保障法的目的实现；程序公平原则主要要求赋予行政相对人和行政行为人相应公平的程序权利，以保证自由裁量权的合理使用，保证行政相对人能通过公平的行政程序维护自身的合法权益。
五　运用行政合理性原则通过保障权利控制行政自由裁量权

这是行政相对人以维护自身的合法权利为原动力的对自由裁量权的一种控制方式。对权利的确认和保护是法律调整社会关系的根本宗旨。整个法律制度中设定的各种法律责任制度，实则为救济权利的各种权利保障制度。从某种意义上说，法律是有关权利之法；进一步，从行政法学角度也可以说，法律更应该是救济之法。因为如果只有法律对人们享有权利的确认，没有对权利遭受侵害时的救济保障，那么法律所确认的权利只是一纸空文，而不会成为人们实际享有的权利。因此，“有权利必有救济”、“有权利而无救济，即非权利”，已成法律公理。
为了保障行政相对人的合法权利不受自由裁量权的侵犯，我国行政法律、法规规定了行政相对人有陈述权、申辩权、请求举行听证权、申请行政复议权、提出行政诉讼权、请求国家赔偿权以及申诉检举权，等等。如此众多的抗衡自由裁量权力不合理行使的公民权利，能使权利要求汇合成巨大的社会力量，并通过“民告官”产生连锁反应的社会效应，实现对合法权利侵害的救济，增强行政主体的自律意识，使权力不合理运用或异化腐败的状况得到有力的遏制。

权利引起的对自由裁量权的合理控制是一种权利的法律救济制度。行政法上的救济制度，是有权机关对行政主体的行政违法和行政不当行为实施控制的法律制度。这种制度对行政权力的控制和制约，并不是不让行政机关运用权力，而是为了防止滥用权力，是为了防止其产生消极的、不良的损害后果。目前我国已成制度化的行政救济制度主要有以下四种方式：一是权力机关对行政行为的控制；二是监察救济；三是行政复议；四是诉讼制度。由此可见，权利对权力的控制是一种通过法律制度支持的间接控制方式，如果没有权力机关、行政机关、司法机关的受理，权利对权力的控制还是无济于事的。另外，我国的救济保障虽然形成了多种方式并存的格局，有了较大的进步，但仍是分散的不够系统不够协调的，需继续努力。

权利对自由裁量权力的控制，其依据是行政合法性原则和行政合理性原则，特别是行政合理性原则。比如行政相对人要不要提起行政复议，首先应考虑行政自由裁量权行使是否违背合理性原则。《行政复议条例》第7 条规定：“复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查”。这一规定要求，行政复议机关在实施行政复议行为时，不仅应当审查具体行政行为的合法性，还要审查它的合理性（适当性）。这与人民法院只对具体行政行为是否合法审查相比较，行政复议机关的任务以及复议范围要比行政诉讼重得多和大得多。在这里可以看出，如果是不违反行政合理性原则的具体行政行为，是不必提起行政复议的，更无需请求行政诉讼。另外，并不是对行政相对人的权利或利益受到侵犯就可以提起行政复议的，因为行政权力行使的一个重要的任务就是维护公共利益促进社会的发展，而有时为了公共利益必须牺牲一部分人的个人利益。问题的关键不在于牺牲不牺牲部分个人利益，而在于为公共利益牺牲得合理不合理、值不值得，行政合理性原则恰恰为行政权力、自由裁量权力的行使提供这样的一个评判标准。换句话说，为了公共利益而牺牲部分的个人利益，在一定的范围内是必要的，是法律允许的，因此也是合理的，也即合乎合理性原则的；但是那些超过了行政合理性原则允许范围的对个人利益的侵犯，就应有条件提起行政复议；特别严重的可以提起行政诉讼。

综上所述，行政自由裁量权是一种必要而又必须着重控制的权力，而具体行政行为中的自由裁量权的控制又是行政自由裁量权控制的重点。行政合理性原则与多种控制行政自由裁量权实现形式之间具有相当重要的关系：行政合理性原则是行政自由裁量权各种控制形式的内容构成的依据，是确立和完善各种控制方式具体内容的指针，又是各种控制形式优劣的评判标准以及行政作为不作为的依据，离开了行政合理性原则去研究具体的行政自由裁量权的控制形式是盲目的，是没有意义的；而多种控制形式是行政合理性原则的具体表现手段、实现的裁体，离开了这些具体控制形式，行政合理性原则就没有寄托，就会陷于空谈。值得注意的是，制订非立法性的行政规范和各项行政措施、政策，不仅要依据上级文件和具体实际，不仅不能违反法律法规，而且要符合行政合理性原则的要求。总之，当前提高行政法治水平，必须认真研究并运用好行政合理性原则。