关于中国的行政赔偿制度

内容摘要：
国家行政赔偿,是国家赔偿制度的重要内容。行政赔偿行为主体是国家机关及其工作人员，请求赔偿的主体合法权益受到行政侵害的公民、法人及其他组织，引起赔偿的行为的具体行为而非抽象行为，其赔偿主体是国家而非某个机关或个人。我国在行政赔偿中确定的是行为违法的归责原则。行政赔偿法的要件主要是侵权主体要件，即国家行政机关及其工作人员。行为要件是要件侵权主体的行为必须是违法行使行政职权。结果要件必须是给受害人的合法权益造成了确定的损害。国家不承担行政赔偿责任的情形主要是行政机关工作人员实施的行为与行政职权无关的行为，受害人自身的行为致使损害发生，以及不可抗力、紧急避险、第三人过错、正当防卫等情形。

关键词：行政 赔偿 制度

所谓行政赔偿，是指国家行政机关及其工作人员违法行使行政职责，侵犯公民、法人或者其它组织的合法权益并造 成损害，而由国家承担赔偿责任的制度。行政赔偿制度，是国家赔偿制度的重要组成部分。就我们的国家赔偿制度而言，依照巜国家赔偿法》的规定，分为行政赔偿和司法赔偿两大部分。就国家 赔偿的实践来看，国家权力的行使，绝大部分是行政权力、给公民、法人和其它组织造成的损害也较多。所以，深入地研究和探讨行政赔偿制度，不但具有理论意义、也是有重要的实践意义。
一. 行政赔偿的特奌
从我国《国家赔偿法》的关于行政赔偿的规定看，具有以下特奌：
第一、侵权行为的主体是行使国家行政权力的行政、机关及其工作人员。我国行政赔偿的侵权行为是国家机关及其工作人员。国家是一个抽象概念，统治阶级实现对国家的管理时，是通过其设置的具体的国家机关行使的具体的国家职权而实现的，因此，国家具体的行政管理活动由国家的行政机关行使，当其代表国家行使职权过程中出现违法或侵权时，其当然成为主体。国家行政机关的工作人员，是具体履行国家行政管理活动职责的人员，其在履行行政职务时，代表国家，具体说来，是代表其所在的行政机关，其与国家之间，实为一种职务委托关系，因此，当行政机关工作人员在行政职权过程中出现违法行政或造成侵权时，应视其为行政侵权的行为主体。
第二、请求赔偿的权利主体是其合法权益受到行政侵害的公民、法人和其他组织。根据我国国家赔偿法的规定，请求赔偿权利的请求人是其合法权益遭受行政侵权行为损害的公民、法人和其他组织。它具体包含以下三层含义：其一，行政赔偿的请求人为行政机关管理的相对方的公民、法人和其他组织。这是指：有权请求行政赔偿的主体不是仅局限于某一具体行政行为所指的对象，而是凡合法权益遭受行政机关及其工作人员的违法侵害而造成损害的公民、法人和其他组织，都有权提出行政赔偿的请求。其二，提出行政赔偿请求的前提是行政管理相对方的合法权益受到损害。在行政赔偿中，损害是指行政管理相对方的人身权利、财产权利因违法行为受到损害，它不包括国家行政机关及其工作人员的行政行为给相对方的权益带来的不利影响，或对将来可能发生的损害提出赔偿请求。如某公民被违法拘留或者违法采取限制人身自由的行政强制措施；某企业的财产行政机关违法采取查封、扣押、冻结等行政强制措施；行政机关违反国家规定而征收财物、乱摊派费用的行为等，上述违法行政行为均导致了行政管理相对方在人身权或财产权方面的实际的确定性的损害。其三，公民、法人和其他组织的违法权益不受法律保护。因此，如果发生了对违法权益的侵害事实，行政管理相对方不能就此提出行政赔偿。
第三， 引起行政赔偿责任的行为是具体的行政行为或事实行为，而非抽象行政行为。所谓具体行政行为是指行政机关针对特定的对象，并对该对象的权利义务产生影响的行为。而抽象行政行为是指行政机关的发布普遍性行为规范的行为。这种规范具有普遍性约束力，它一般不针对特定对象。根据我国国家赔偿法的规定，抽象行政行为不能直接引起行政赔偿责任。尽管抽象行政行为在一定条件下也会形成对某一特定群体利益的侵犯，但目前我国法律并未将其纳入行政赔偿范围之内。因此，当公民、法人和其他组织直接针对行政机关机关制定的具有普遍约束力的规范性文件提起诉讼、请求行政赔偿时，则法院不会予以支持。但是，如果某行政机关依据该规范性文件向公民、法人或其他组织实施具体行政行为（如收取某种费用）或已实施了具体行政行为时，公民、法人和其他组织才可以起诉，并请求行政赔偿。
第四，行政赔偿的主体是国家。行政赔偿是一种国家赔偿责任，即国家是行政赔偿责任的承担者。但由于国家是一个抽象的政治实体，因此，承担行政赔偿的义务机关是违法行政并造成损害的国家行政机关。行政机关及其工作人员依照宪法或法律的授权，以国家的名义从事并直接实施行政管理，因此其行为过程代表国家，其行为结果也归属国家。只要其行为违法并造成实际损害，都要由国家承担赔偿责任。这是由国家与行政机关及其工作人员之间的相互关系所决定的。国家承担赔偿责任主要表现在赔偿费用是由国家支出，而由赔偿义务机关违法侵权并造成损害的行政机关来具体办理赔偿事务。
二. 行政赔偿的归责原则
所谓归责原则，是指致人损害的事实发生后，应依何种根据使行为人承担赔偿责任。侵权法上的归责原则，是确定行为人的侵权责任的根据和标准，是贯穿于整个侵权行为法之中，并对各个侵权行为法律规范起着统帅作用的立法指导方针。一定的归责原则直接体现着国家的侵权立法政策，反映着一个国家的价值取向；一定的归责原则决定着侵权行为的分类，也决定着责任构成要件、举证责任的担负、归责条件、损害赔偿的原则和方法、减轻责任的根据等等。归责原则所要解决的核心问题是责任依据问题，即凭什么要某行为人负责的问题。某一损害行为发生以后，是以行为人的过错为依据，还是以已发生的损害结果为依据，抑或以损害结果为依据，有赖于一个国家不同的选择。选择何种归责原则，实际上反映出立法者的价值取向。
行政赔偿选择何种归责原则，在不同的国家有着不同的选择。如法国、美国、日本等国，均采取的侵权违法，过错原则。而英国、意大利、奥地利等国则采取的结果原则。而我国《赔偿法》对行政侵权赔偿，采用违法原则、而在刑事侵权赔偿即对错捕、错判，则采取结果原则，即无过错原则。我国《赔偿法》第三章、第四章规定的行政赔偿，不论是侵害人身权还是侵犯财产权，构成都是以行为人的行为违法为前提的。可见，我国《赔偿法》在行政赔偿归责原则上，选择了违法归责原则。
三. 行政赔偿的构成要件
行政赔偿的责任的构成要件是指国家承担行政赔偿责任所应具备的条件。责任的承担必须是在一定的条件之下。国家承担行政赔偿责任也如此。在我国，行政赔偿所采取的归责原则决定了行政赔偿责任的构成要件。
（一）关于行政侵权主体——主体要件
行政侵权主体一般是指行使职权过程中侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益的行政机关及其工作人员。按照我国国家赔偿法的规定，行政侵权主体可以分为两类，即行政机关及其工作人员。这里的“行政机关及其工作人员”的范围包括以下几种：
1. 行政机关工作人员
这里的行政机关是指我国各级人民政府及其所设立的行政机关。这些机关可分为以下几个方面：其一，国务院及其组成部门包括：国务院名部、各委员会，中国人民银行，审计暑等，这些机关由全国人大批准设立。其二，国务院的直属机构和办事机构，包括：国家统计局、国家物价局、国家工商行政管理局、国家技术监督局等垆机构以及国务院港澳办公室、国务院侨务办公室、国务院台湾事务办公室、国务院特区办公室等办事机构。这些机构由国务院自行设立，列入国务院编制序列。其三，国务院各部委、归口管理的国家局，如国家邮政局等。其四，地方各级人民政府。其五，地方各级人民政府的职能部门。其六，派出机关和派出机构，如省级人民政府的派出机关，即行政公署，县级人民政府的派出机关区公所和街道办事处；又如政府工作部门的派出机构，即公安派出所、工商所、税务所等。其七，非常设机构，如为行政管理需要而成立的各种办公室、领导小组、联合执法机构等。总之，只要属于国家行政机关，都可以成为行政侵权主体。
2．法律法规授权的组织及其工作人员
在我国，行政机关以外的其他社会组织及其工作人员，也可能成为行政侵权主体。其前提条件是：有法律、法规授权而享有一定的行政权力。这些组织由于法律法规的授权，可以独立对外实施管理职能，因而其也可以成为行政侵权主体。如在我国基层行政区域中设立的卫生防疫站、商检所等。
3．行政机关委托的组织及其工作人员
在我国，行政机关为了进行行政管理，可以依照法律规定，或根据工作需要，将自己享有的部分职权委托给其他组织或个人行使。委托行政行为只限于具体行政行为。抽象行政行为不可委托。在这一委托的法律关系下，受委托的组织是以委托行政机关的名义行使职权从事一定范围的行政管理活动，其行为后果也当然由委托的行政机关承担。
（二）违法行为——行为要件
行政赔偿责任的构成要件之一是执行职务的行为违法。行为违法在这里应包含两层内容：
1．侵权行为必须发生在行政侵权主体执行行政职务的过程中
也就是说，导致损害的行为应是执行职务的行为。所谓执行职务的行为，是指行政机关及其工作人员行使行政权力的行为和与行使行政职权有关的行为，这类行为主要有：
第一，行政行为。行政行为是指国家行政机关依法实施行政管理，并直接或间接产生法律效力的行为。行政行为具有如下基本特征：其一，它是国家行政机关所做的行为。包括法律法规授权的组织和行政机关委托的组织或个人，在其授权范围内或委托的范围内，所作出的行为。其二，行政行为是行政机关使职权实施行政管理的行为。其三，行政行为是一种法律行为。正是行政行为的这种法律性，才要求行政机关必须在行政管理活动中应依法行政，也要求对这种具有法律效果的行为，应得到国家强制力的保障。
行政机关所为的行政行为从类别上又可划分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是由行政机关制定具有普遍约束力的行为，而具体行政行为是指行政机关对特定的相对人或特定的事件所做出的影响其权利义务的行为。
第二，事实行为。从性质上看，事实行为主要有两类：其一，行政机关及其工作人员为实现行政管理的需要而作出的事实行为，这类行为在行政活动中非常普遍，如行政管理人员的有关调查行为、对扣押物品的保管行为等。其二，与行政管理相关的事实侵权行为，如拘留所管理人员殴打被拘留人员。
第三，行政不作为。这是指负有法定职责的行政机关及其工作人员不履行其职责。如申请人符合法定条件，而行政机关不予答复；食品卫生机构发现过期受污染的食品，却没有采取必要的措施防止其流入市场，致使居民身体受到特别侵害；警察看见某公民遭抢劫而呼救，却不予理睬等等。
2．执行职务的行为违法
行政侵权行为违法是国家承担赔偿责任的根本原因。我国国家赔偿法规定行政机关及其工作人员违法行使职权的行为都可以引起行政赔偿。

（三）损害事实的存在——结果要件
行政赔偿的首要功能是对受害人的权利救济功能，即当公民、法人和其他组织的合法权益受到行政机关及其工作人员的违法侵犯时，通过行政赔偿制度为其提供一个有效的救济途径，以使其合法权益得到保障。由此看来，任何行政侵权赔偿责任都必须以损害事实的存在为条件，因为没有损害，就谈不上赔偿。按照我国《国家赔偿法》的规定，对行政赔偿责任构成要件中的损害事实应作如下理解：
第一，损害事实是确定的，已经发生的损害，而不是不确定的，将来可能发生的损害。即行政赔偿责任构成所要求的损害事实具有现实性和确定性。凡是虚构的主观臆想的损害都不能引起行政赔偿。而对于将来可能发生的损害是否具有现实性和确定性，目前各个国家对此有不同的认识。依照我国国家赔偿法的规定，对将来可能发生的损害一般不给予赔偿。
第二，损害事实必须是对特定的行政管理相对人造成的损害，而不是普遍的一般人所共有的损害。即行政赔偿责任构成的要件——损害事实，具有特定性。行政侵权行为损害的不但是某个或某些少数受害人的合法利益，而且这一损害超过了合理的负担，违背了公共负担平等原则，因此引起了行政赔偿。
第三，损害事实是针对合法权益而言，任何违法利益都不受法律保护，既使造成了损害，也不能引起行政赔偿。
四、国家不承担行政赔偿责任的情形
按照我国《国家赔偿法》的规定，国家所能给予的行政赔偿是仅就法律明确规定范围内的行政侵权行为造成的损害承担行政赔偿责任，而不是对国家行政机关及其工作人员的一切侵权行为负责。作为法的一般原则，有权利即有救济，有损害必有赔偿，但在一定的特殊或例外的情况下，适用一般原则并不恰当，如因个人的原因造成自己的人身或财产损害，即让国家承担赔偿责任，显然有失公正。根据《国家赔偿法》第五条的规定，国家不承担行政赔偿的情形有以下三种：
（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为
所谓个人行为，是指行政机关工作人员实施的行为与其职权无关的行为。侵权责任的基本原则是谁造成损害，谁承担责任，因此，行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为所造成的损害后果，或行政工作人员以普通公民的身份从事的民事活动行为而造成的损害后果，都应当由行为人个人承担。国家只对行政机关及其工作人员违法行使职权的行为所造成的损害承担赔偿责任。但在实践中个人在作出某一行为时，常常是以不同的身份出现，这就产生了对行政机关工作人员的某一行为到底是职务行为还是个人行为的判断问题。一般来说，在认定行政机关工作人员的行为是否与行使职权有关时，应综合考虑下列因素：
第一，从职权行使的依据和目的上看。一方面，行政机关及其工作人员所具有的行政职权是通过法律和行政法规明确规定的。行政机关工作人员是否在行使行政职权，可以通过法律法规的有关规定作出判断。有些行政机关工作人员在行使职权时的目的和动机十分复杂，他可能是出于公务目的，也可能出于小集团的目的，还可能是出于个人的目的，但无论其目的动机如何，只要工作人员行使或运用了法律规定的行政职权，这种行为在国家赔偿法上就被视为是行使职权的行为。另一方面，在法律无明文规定或者行政机关工作人员越权的情况下，如果工作人员作出的行政法律行为的目的是为了履行其法定职责，这类行为也应被视为是行使行政职权的行为。如工商行政管理机关为了履行市场监督管理职能，维护正常的经济秩序和工作秩序，对某一从事投机倒把行为的人实施拘留，仍属于行使职权。从这一因素来看，行政机关工作人员的行为如果不属于行使行政职权的行为，即使其利用了其职务上的影响和便利，仍属于与行使职权无关的行为，对这种行为违法造成的损害，国家不负赔偿责任。
第二，从职权行使的内容和表现形式上看。行政机关工作人员行使行政职权是通过一定的方法、手段等行为作出的。即职权这一内容必须通过一定的方法、手段这一形式来表现。不论行使这种职权的方法、手段等行为是否合法、是否得当，它与职权的行使都构成一个不可分割的整体。因此，行政机关工作人员在行使职权过程中既使做出一种非职权行为（如在采用的方法、手段上），只要这种非职权行为与行使行政职权构成一个不可分割的整体，它就属于与职权有关的行政行为，对此造成的损害国家应负赔偿责任。如公安人员在讯问犯罪疑人时采用刑讯逼供的方法的行为；行政机关为了搞创收巧立名目乱收费的行为等。如果行政机关工作人员在行使职权时其采用的方法、手段等行为虽与职权有一定的联系（如利用单位的汽车，使用单位的电脑），但这一方法、手段等行为与行使职权从内容上缺乏内在联系，在目的上也具有明显的个人目的，即其采用的行为与行使职权的行为不能构成一个有机整体，该行为就是与行使职权无关的个人行为，由此造成的损失国家不承担赔偿责任。
（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生“自身行为”
“自己的行为”就是指受害人个人的行为。当受害的公民、法人和其他组织遭受损害，完全是因自己的过错造成的，应当免除国家行政赔偿的责任。这类损害的发生常常是因为公民、法人和其他组织自己以制造假相、欺骗行政执法人员或自残等行为而造成损害。国家赔偿责任的构成要件之一是因果关系，即损害事实与违法行为之间具有内在的必然联系，违法行为是因损害事实是果。如果造成损害的原因不是行政机关及其工作人员行使职权的行为或与行使职权有关的行为，既使出现行政机关及其工作人员违法的行为，但只要该损害后果不是由行政机关及其工作人员之行为引起，就不存在国家行政赔偿的责任。如某行政机关违法作出没收公民王某录像机的处罚决定，王某气愤至极而砸毁了自己的录像机。在这损害事实上，虽然行政机关的处罚决定是违法，但违法决定与损害事实并无直接的因果关系，它完全是由王某个人造成的。因此，就不存在王某主张国家行政赔偿的可能性。
实际上，一个损害事实的发生，常常不止一个原因，如果造成损害的原因单纯的是行政机关及其工作人员，或单纯是受害人自己的过错，这在实践中都较好处理。但如果损害事实发生的原因既有受害人的行为，又有行政机关及其工作人员的违法行为，应如何确定赔偿责任呢？对此，当然不能完全免除国家赔偿的责任，而是应当在弄清责任大小的基础上确定国家应当承担的那部分责任。这里应当注意的是，如果受害人为了个人目的（如更多地获取赔偿额）而故意或过失造成损害结果的蔓延和扩大，对于损失扩大的部分，国家不承担赔偿责任。例如，某公司通过关系获得一块地皮用于建房。后土地规划局又告知其原来所批准的土地使用权为越权审批，原所颁发的证件无效，要求其停止施工。但该公司接到通知后置之不理继续施工，从而扩大了损失。此案件中国家行政机关对后来扩大的损失不负赔偿责任。
（三）法律规定的其他情形
实际上，在许多情况下国家并不承担行政赔偿责任。不承担行政赔偿责任也称为对行政赔偿责任的限制。我国《国家赔偿法》第五条在规定国家不承担赔偿责任的范围时，其第三项规定：对“法律规定的其他情形”不予赔偿。这里的“法律”，仅指由我国全国人民代表大会及其常委会所颁布的规范性文件，而不包括行政法规和规章。就我国目前法律规定的国家不承担赔偿责任的情形主要有以下几种：
1．不可抗力
不可抗力，是指由于自然和非自然的原因产生的使行为人无法抗拒的力量。例如自然灾害、疾病、战争、紧急状态等。不可抗力所造成的损害面较大，又具有不能预见、不能克服、无法避免的特性，因此，由此而产生的损害，国家不负担赔偿责任。
2．紧急避险
紧急避险，是指行政机关为了使公共利益、相对人较大的合法权益免受现实的和紧急的损害危险，不得已而采取的损害第三人相对较小的合法权益的行为。这种在一定条件下才可作出的为保障更大的合法权益而损害了较小的合法权益的行为，是我国法律所许可的。对于因此而产生的损害，行政机关不负赔偿责任。但这种国家赔偿的免责情形对于受害人却是极为不公的。所以，为了填补受害者所承担的合法权益的牺牲，行政机关应当对其予以补偿。
3．第三人过错
第三人过错，是指损害是由第三人的过错造成的。即该损害既不是由受害人自己的行为所致，也不是由行政机关及其工作人员的职权行为所致。按照国际上的通例，损害若可归责于第三人的过错，应免除国家行政赔偿责任，而由第三人承担损害赔偿责任。
4．正当防卫
正当防卫，是指为了保护自己或他人的人身或财产免受不法侵害而采取的造成加害人人身或财产损失的行为。我国《民法通则》第一百二十八条规定：“因正当防卫造成损害的，不承担民事责任。”正当防卫从根本上看最有阻却违法性的特点，因此，如果行政机关及其工作人员在执行行政职务过程中作了为保护自己或他人合法权益而使加害人在人身或财产上致损的行为，国家不负赔偿责任，即加害人无权提出赔偿请求。当然，采用正当防卫的行为应符合下列条件：
第一，防卫必须以加害人的侵害行为的存在为前提，即不能是假想防卫。
第二，必须有防卫的必要性，即在已无其他办法供选择时才能实施。
第三，防卫的目的是为了保护本人或他人的人身或财产不受损害。
第四，防卫不能超过必要的限度，即是以制止加害行为即可。
第五，防卫必须是针对国害人本人或其使用的侵害工具而实施。

参考文献资料：
1.《国家赔偿法学》田瑶著。南海出版社出版 2001年第一版
2.《行政损害赔偿》杨 苹著。人民法院出版社出版 1999年第一版
3.《日本赔偿法及配套规定新释新解》黄杰、白钢著。民主法治出版社出版 1999年第一版