浅关于《行政许可法》的施行

论文摘要

《中华人民共和国行政许可法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后，又一部规范政府共同行为的重要法律。行政许可法的颁布和施行，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，它所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对政府工作的进一步规范，必将对各级政府的工作产生重大而深远的影响。
本位通过对《行政许可法》出台的时代背景、立法过程、对各级政府、部门的影响及意义等几个方面的论述并通过与旧有体制的对比，简要地探讨了《行政许可法》的实行对现有行政管理体制进一步规范的作用、对社会经济发展的深远影响及其防微杜渐、反腐昌廉的功效。

《中华人民共和国行政许可法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后，又一部规范政府共同行为的重要法律。行政许可法的颁布和施行，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，它所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对政府工作的进一步规范，必将对各级政府的工作产生重大而深远的影响。
一、《行政许可法》的特征及适用范围
行政许可也就是通常所说的行政审批，是行政机关管理经济社会事务的一种事前监管的重要手段。与其它法律相比，它具有以下几个特征：1、行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政机关确认民事财产权利和确认民事关系的行为，不具有行政管理的性质，因而不属于行政许可。2、行政许可是对社会实施的外部管理行为。行政机关对内部的管理行为不属于行政许可。3、行政许可是根据公民、法人或其他组织提出的申请产生的行政行为，无申请则不产生行政许可。4、行政许可是准予行政相对人从事特定活动的行为。实施行政许可的结果是，行政相对人获得从事特定活动的权利或者资格。这些特征确定了《行政许可法》的适用范围只包括行政许可的设定和实施，但不包括有关行政机关对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批。
二、《行政许可法》出台的时代背景
行政许可法的出台有其深刻的时代背景。在行政管理中，行政许可权的行使是必不可少的，也是十分有效的。行政许可为什么要通过立法来规范呢？
一是行政许可权也是行政执法的一部分，随着我国依法治国方略的实施，按照依法行政的要求，必须将行政许可纳入法制化的轨道。行政许可与行政处罚等其他行政执法一样，都需要通过立法来规范。因此，制定行政许可法，是完善我国社会主义法律体系的重要任务。
二是我国曾经长期实行计划经济，以往的行政许可带有很多计划经济的痕迹，缺乏公开性和透明度，限制市场竞争，甚至利用行政许可进行地区封锁和行业垄断，许多行政许可行为与建立社会主义市场经济体制格格不入，有的已经成为阻碍生产力发展的严重障碍。随着我国加入世贸组织，这重重矛盾更成为中国与世界接轨的阻碍，按照世贸组织协定和我国的具体承诺，行政许可应当以透明和规范的方式进行。因此，制定行政许可法，也是保障和促进社会主义市场经济健康发展的重要任务。
三是以往的行政许可制度，与旧的管理理念和管理模式相互依存，形成了众多部门利益的格局，产生了种种弊端，在一定程度上严重影响了政府职能的转变。1、行政许可的设置政企不分、政事不分、政社不分，越位、缺位、错位并存。2、设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批。3、实施行政许可环节过多、手续烦琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。4、重许可轻监管，或者是只许可不监管的现象比较普遍。5行政许可过程中，带有明显的趋利特征，成为了一些行政机关“寻租”的手段。一些行政机关的工作人员甚至利用行政许可进行权钱交易、徇私舞弊，行政许可成为了滋生腐败的土壤和根源。6、行政机关实施行政许可，往往只有权利、没有责任缺乏公开、有效的监督制约机制，在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。因此，制定行政许可法，更是推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败的重要任务。
三、《行政许可法》立法的历程和过程
全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作，形成了《行政许可法（征求意见稿）》。九届全国人大常委会将行政许可法列入了立法规划，并确定由国务院提出法律草案。国务院法制办公室以原有的征求意见稿为基础，结合国务院各部门行政审批事项的清理，从2000年初，开始行政许可法的起草。调研、论证。在起草过程中，对法律涉及的主要问题，征求了各级人民政府、国务院有关部门和专家、学者的意见；起草出初稿后，于2001年7月印发各方面广泛征求意见，并召开座谈会、论证会，广泛听取意见；同时研究了美国、德国、日本等国家的行政许可制度。经过反复研究修改，形成了行政许可法草案，于2002年6月19日经国务院第六十次常务会议讨论通过，提请九届全国人大常委会审议。九届人大常委会第二十九次会议、第三十一次会议，十届全国人大常委会第三次会议审议了行政许可法草案。审议期间，全国人大常委会法律委员会根据委员们的意见，会同国务院法制办公室进行了反复地协调修改，经十届全国人大常委会第四次会议再次审议后，于2003年8月27日通过了《中华人民共和国行政许可法》。
行政许可法从起草到颁布，历时七年，来之不易。在行政许可法的立法过程中，正处在我国加入世界贸易组织、市场经济体制不断完善、积极推进政府职能转变和行政审批制度改革的进程中，社会各界对行政许可法的制定都非常关注，各级政府、司法机关、法学界的专家学者和人民群众都积极参与、献计献策，可以说行政许可法满载了经济社会发展的新成就和民主法制建设的新成果，凝结了国务院两届政府和国家立法机关领导者的决策智慧。
四、《行政许可法》的施行对各级政府、部门的重大影响
《行政许可法》所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对政府工作的进一步规范，必将对各级政府的工作产生重大而深远的影响。
（一）《行政许可法》确立了便民原则。它从根本上转变了行政机关的角色定位。在计划经济思维模式下，政府把整个社会都纳入到自己的控制范围，垄断着一切社会资源的分配，而配置资源的主要方式就是审批，所以行政机关总是把审批看成是自己的固有权力和对相对人的恩赐。便民原则的确立使得政府既是管理者也是服务者。对符合条件的申请进行审批，政府不应再看作是对申请人的“赋权”，而是法律规定其必须作为的义务。这极大地改变了为官者的权力本位思想，增强了为人民服务的意识，从思想上阻抑了造成腐败的主观条件的生成。更重要的是，它使行政机关利用审批搞腐败的难度加大。这一点我们从行政许可的申请和受理环节就可以窥见一斑：一是申请形式没有限定，除依法应当由申请人到行政机关办公场所当面申请以外，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。具备条件的，还可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等任一方式提出；二是申请环节大为简化，审批应当由多个机关或者同一机关的多个机构办理的，可以由其中一家统一受理并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门集中起来联合办理；三是对行政许可申请的受理和决定尽量当场作出，申请人提交的申请材料存在可以当场更正的错误的可以当场更正，若申请材料不合格，必须当场或在五日内一次性告知需补正的内容。可见，便民原则不仅减轻了申请人“跑图章”的负累，而且使申请人与审批机关直接接触的范围减小，次数减少，申请人不必再看办事人员的脸色行事，不给好处不办事的状况也会有所改观，造成官员腐败的客观条件将随之减少。
（二）《行政许可法》确立了许可设立法定原则。即设定许可的内容、主体、程序皆须法定。
首先，法律规定只有六类直接关系国家、社会重大利益的事项可以设定许可：一是直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；二是自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；三是提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；四是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；五是企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；六是法律、行政法规规定的其他事项 。同时，该法还进一步规定，即使在上述可以设定行政许可的事项范围内，如果通过下列方式能够予以规范的，也可以不设定行政许可：一是公民、法人或者其他组织能够自主决定的；二是市场竞争机制能够有效调节的；三是行业组织或者中介机构能够自律管理的；四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。可见，通过社会、市场自行管理以及事后监督就能规范的事项可以不设许可。通过这种办法使行政机关不仅把自己专属的行政审批权部分让渡给社会，而且将本属于社会的自治性管理权归还给原主。政府的审批权随着放权、还权的过程逐步萎缩，以权谋私的现象将减少。同时，市民社会的兴起可以形成一支外部监督力量。

其次，行政机关不论层级高低都热衷于设定审批，这成为部门腐败的最大根源。“权力部门化，部门利益化，利益法定化”就是对这种现象的概括。大量设定审批的背后是巨大的利益驱动，多一项审批就多一项收费。行政许可法规定，今后，只有四类主体：即全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、省级人民政府，依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可，除此之外，其他国家机关，包括国务院部门，一律无权设定行政许可。与此相应，该法规定，只有五类规范性文件才能设定行政许可：即法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规、省级人民政府规章。除此之外，其他规范性文件，包括国务院部门规章，一律不得设定行政许可。对于地方政府的许可设定权，该法加以严格限制，规定省、自治区、直辖市政府只能因行政管理急需设定不超过一年期限的临时性行政许可。还规定地方性法规、地方政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。这无疑有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府。此外，行政许可法还对行政许可的实施制度和监督与责任制度作出了具体规定，然而，我认为最重要的还是关于行政许可的设定范围与设定权制度的规定，该法通过限制行政许可事项的范围，对政府规制人们社会生活和经济生活的范围加以限制，以法定方式取消了政府过去实施的大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由，以釜底抽薪的方法，促使政府从“全能政府”向“有限政府”、法治政府转化。而对于许可设定权的严格规定，则以法律的形式从权源上对部门和地方的规制权加以限制，无论是取消国务院部门规章的行政许可设定权，还是不允许地方政府规章以外的其他规范性文件设定行政审批，目的只有一个，即防止各部门自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力，从而谋取小团体或个人的利益。这些做法不仅使地方和行业的保护主义有所收敛，而且让贪官污吏难以敛财。
再次，《行政许可法》对设定许可的程序作了严格的规定，最值得一提的是，在设定许可之前应当通过听证会、论证会的形式听取民意。这就兼顾了管理的需要和老百姓的利益，减少了专门为收费而设定的许可事项，抑制了腐败现象的发生。
第三，《行政许可法》确立了程序正义原则。因为法律不可能为所有的许可事项规定实体要件，所以审批行为更具自由裁量性，容易使审批者滥用职权。程序正义原则将使制度缺陷得到有效弥补。一是审查受时间限制。行政机关除当场作出许可外，审查的时限是20日，联合审查的时限是45日（经批准可分别延长10日和15日，但是应当告知理由）。用拖延战术迫使申请人给好处的做法行不通了，违反审查期限的人员必将受到追究。二是政务必须公开。一方面，行政许可的规定应当公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；另一方面，行政机关作出的行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。俗话说，阳光是最好的防腐剂。有了公开制度，腐败就无处藏身。三是推行听证程序。告知、回避、公开、说明理由等规定都强化了行政机关程序上的义务，更体现了听证是一种更加公平的准司法程序。这不仅有利于查清客观事实，更加公正地作出裁判，而且能顾全申请人、利害关系人各方面的利益和要求。在一定程度上，听证制度限制了行政机关的自由裁量权，防止了权力的滥用。
第四，《行政许可法》确立了审批与监管并重原则。一方面，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督，另一方面，行政机关应当加强对被许可人从事许可活动的监督。从经济学的眼光看，在权钱交易下，贪官与企图通过不正当手段获得审批的人形成了博弈关系，他们都存在利益最大化的倾向，且一方在选择策略时要判断另一方的行动模式。在重审批轻监管的情况下，行贿方考虑到只需一次性买通审批人就可一劳永逸地获益，受贿方也认为自己有利可图，因而交易达成。在审批和监管并重的情况下，受贿方的行为模式被法律强制改变，定期监督相对方既是其权力也是其义务，而行贿方为了让“不当得利”维持下去，就要支付更多的“成本”；当支出超过预期可得利益时，他的最优选择就是把行贿的支出转移到待审项目的完善上，使之真正达到审批的要求。因此制度改进后的博弈结果使得腐败现象减少，社会收益增多。
此外，《行政许可法》还确立了诸如信赖利益保护、权责一致、监督检查等一系列原则。尤其是监督检查原则，更是从内到外的对行政机关行使权利进行全方位的监督，使行政许可的过程更加透明，从法律上防止行政许可过程中可能出现的腐败问题，确保权能真正为民所用，
五、《行政许可法》施行的重大意义
国务院总理温家宝曾经指出，行政许可法的公布施行，是对现行行政审批制度的重大改革和创新，将促进政府对经济社会事务的管理进一步制度化、规范化、法制化。也将有力推进政府管理创新和职能转变，具有极为重要的意义。保证行政许可法全面正确的实施，是各级政府和政府各部门的一项重要职责，也是政府法制建设的一项重要任务。要求国务院各部门和地方各级政府在管理理念、管理职能、管理体制、管理方式和政府工作人员的行为等方面必须有一个大的转变。
第一，贯彻实施行政许可法，是实践“三个代表”重要思想、坚持执政为民的具体体现。我国各级政府的根本宗旨都是为人民服务，对人民负责。行政许可涉及的事项，多数直接与人民群众的利益相关。行政许可法对简化行政许可程序、提高办事效率和提供优质服务提出了明确要求，也对行政许可的法律责任和监督作出了详细规定。这有利于促进各级政府为民办事，便民服务，从而使政府工作更好地实现和维护最广大人民的根本利益。
第二，贯彻实施行政许可法，是完善社会主义市场经济体制的必然要求。行政许可法从调整政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系出发，明确规定了行政许可事项的设定范围和权限，减少不必要的行政许可事项。这有利于推进政府职能转变，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
第三，贯彻实施行政许可法，是全面推进依法行政、建设法治政府的重大举措。行政许可法所体现的立法精神，就是行政权力应当依据法律，行政行为应遵守法律，行政机关违法同样应当承担责任。这不仅有利于确保权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，从源头上防止行政许可中的“暗箱操作”和权钱交易的“寻租”行为，也必将大大提高各级政府的依法行政水平。
第四，贯彻实施行政许可法，是建设社会主义政治文明的重要内容。行政许可法规定了行政许可依据、实施和结果公开制度，行政许可信息共享制度，设定与实施行政许可听证制度等，进一步规范了公众参与行政管理、监督行政权力的制度和程序。这将有利于促进社会主义民主政治建设，保障人民群众依法参与国家经济社会事务管理，行使当家作主的民主权利。
综上所述，《行政许可法》的颁布和施行是对行政审批改革成果的巩固，是反腐倡廉的重要举措，是认真实践“三个代表”重要思想坚持执政为民的具体体现，是我国行政法治建设的重要里程碑。

引用参考文献资料：
1、王平主编：《行政许可法简明知识读本》北京群言出版社2004年3月第1版
2、乔晓阳主编：《中华人民共和国行政许可法释义》北京中国物价出版社2003年9月第1版
3、《河南省干部法律学习手册》郑州大学出版社2004年3月第1版
4、中华人民共和国《行政许可法知识问答》河南省国土资源厅法规处出版
5、姚魏《行政许可法与反腐败》法律图书馆网站，原载社会观察2003年第3期
6、马怀德《行政许可法的贡献》正义网，原载人民法院报
7、卞军民《行政许可法促进政府行政理念的更新》，法律图书馆网站
8、牟方宇《行政许可法再造守信、高效和责任政府》人民网原载法制日报
9、许小峰《行政许可法与转变观念》人民日报2004年7月5日版
10、杨书文《行政许可法之廉政文化解读》法制日报2004年9月6日版