国家行政赔偿制度探索

[内容摘要]

本文从行政赔偿责任的构成要件入手，阐述了行政侵权的主体、特征、行为特征及行政赔偿责任的结果特征和行政侵权赔偿责任的法律特征，提出要使国家赔偿法得到更深一步的充实和完善，一方面要加强对我国行政程序法律程序的研究，了解我国行政活动的一般规律，掌握我国行政活动对行政程序的基本要求；另一方面就是加强我国行政程序立法的比较研究、学习借鉴外国的成功经验。

关键词：国家赔偿 行政侵权 行政赔偿责任

国家赔偿法是规定国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，国家依法予以赔偿的法律规范的总称。简言之，国家赔偿法是关于国家侵权行为所引起的损害赔偿的法律规范的总称。

在任何一个国家，政府机关和政府机关工作人员违反法律、侵犯公民权利的情况，都是不可能完全避免的。由国家对受害公民予以赔偿，是我国宪法规定的原则，也是公民作为国家主人的体现。从更深的意义上讲，国家赔偿是“花钱买平安”。它化解受害人对政府的怨气，增强人民对政府的信任，消除社会不安定因素。完善的国家赔偿制度，是民主法治的标志尺和社会稳定的“安全阀”。我国于1994年制定国家赔偿法，宣示了“政府侵犯同样承担赔偿责任”的宪法原则，曾被认为我国民主法制建设的一件大事。然而，环顾现实，赔偿案件之少，赔偿数额之低，获赔之困难，已经让不少人对这部法律失去了信心。可以说，很少有一部法律在颁布时受到这么多的瞩目，而在实施中收到的成效却不大，究其原因，有一部分属于实施中的问题，例如，一些部门对构成国家赔偿法归责原则的“违法”理解偏狭，局限于违背法律、法规规章明确规定的情形；或者局限于行政作为的违法，而没有考虑行政不作为的违法。但确实也存在着国家赔偿法立法本身存在的缺陷，防碍了国家赔偿制度功能的发挥。其中主要问题是：归责原则过于简单（所谓归责原则是指以什么标准确定国家对其侵权行为承担赔偿责任），免责条款过多，使法律控制权力的效果并不明显。此外，国家赔偿的范围过窄，标准与数额过低也是国家赔偿法存在的一个不容忽视的问题。

制定一部好的法律，首先要通过制度设计，使其真正体现法律本意和立法精神，而不应该是一些其他的非法律性因素。“国家赔偿法作为宪法规定公民基本权利的一个重要经济手段，必须是真实而且可行的，对公民的权利的保护也必须是充分的。①”

国家赔偿法作为我国的重要法律之一，要使其得到更深一步的充实和完善，一方面要加强对我国行政程序法律程序的研究，了解我国行政活动的一般规律，掌握我国行政活动对行政程序的基本要求；另一方面就是加强我国行政程序立法的比较研究，学习借鉴外国的成功经验。

行政赔偿责任的构成与我国的赔偿法有着极其紧密的联系。尽管各国关于行政赔偿的构成要件有所不同，但是大体上仍可归纳为以下几个基本要件。

一、行政侵权的主体特征

（一）国外侵权主体的范围及特征

大多数国家赔偿法均将“政府机关”或“行政机关”作为行政侵权行为的第一要件，即只有政府或行政机关行使职权侵害他人时，国家才承担赔偿责任。当然，对“行政机关”的理解是有较大差异的。匈牙利国家承担赔偿责任必须以国家机关作为前提条件。国家行政机关所有的行为都是国家行政权力范围内的行为，因此所造成的损害，国家必须负责赔偿。此外还包括国家法律授权的企业所作的管理行为，如国家银行行使部分行政权所造成的损害，由国家负责赔偿。英国法律对国家承担赔偿责任的范围作了明确限制。根据《王权诉讼法》第2条第6款规定，实施侵权行为而又由国家承担责任的官员限于以下三种情况：第一种是由英王直接或间接任命的。第二种是依照制定法和普通法规定行使权力而该权力又被视为是国王独立合法授予他的。第三种是作为国王仆人或代理人如果违反普通义务，作为雇主的国王必须负责。美国联邦侵权赔偿法则规定，政府侵权主体是在职务范围内活动的政府雇员，包括联邦机关的官员和雇员、合众国陆海军官兵，还包括以联邦机关名义暂时或永久地在合众国的工作部门中根据官方活动的人员，而不考虑其是否领取报偿。此外，在法国，侵权者必须是为国家服务的人。公共雇员可以是除了国家工作人员以外的合同雇员或自愿服务人员。日本将侵权行为主体局限在行使国家或公共团体公权力的公务员。瑞士联邦责任法规定公务员执行职务行为不法侵害他人权利的，国家负责赔偿。新加坡行政诉讼法则将构成国家侵权行为限制在“其行为系依法执行职务或以忠实执行职务的意思所为的行为，应视为政府的代理人及在政府指挥下所为的行为。”国家亦只对此类行为负赔偿之责。

（二）公务员不是行政侵权的唯一主体

值得注意的是，几乎所有国家的法律均将直接侵权行为主体确定为“公务员”或受委托从事公务的“自然人”。其理由是，行政机关所有过错行为都同具体工作人员联系在一起，公法人不能制造过错。也就是说，国家行政机关本身无行为意志，而都是通过公务员实施的，所以各国法律几乎一致性地规定：“国家对违法执行公务的公务员所造成的损害负赔偿责任。”这种规定其实存在着这样的弊端：“由于公务员个人的财力有限，而行驶公权力侵犯公民权利的损害后果往往又是很严重的，是个人无法负担的，因此，公务员个人作为责任主体的制度不利于对私权利的保护。②”

我国宪法及民法通则、行政诉讼法及国家赔偿法的规定一直是明确而且科学的，即所有的法律均规定了两类侵权主体：国家机关和国家机关工作人员。“国家授予公务员的权限本身，会有两种结果，即合法行使的可能性和因违法行使导致损害的危险性。国家既然将这种含有违法行使的危险性的权限授予公务员，便应为此承担赔偿责任。③”

我国从来就将国家赔偿视为国家机关自已责任，承认国家机关本身也会违法侵权，这种立法形式不仅科学，而且民主，国家赔偿并不是国家为公务员的违法行为负担代位赔偿责任，而是国务为公务员的行为承担直接的赔偿责任。说明我国赔偿制度虽然起步晚，但起点高，并未受到“主权豁免，国王不为非”等传统观念的过多影响。

（三）几种特殊侵权行为主体

1、被委托人

在许多国家，行政机关为了保证行政效率或其他目的，有时会把一部分公务委托给个人或非国家组织去行使。如果接受委托者执行职务造成他人损害，国家自应分赔偿之责，对这点目前并无争议。从民法上看，委托机关与委托人的关系属于雇用关系。

2、自愿协助公务人员

自愿协助执行公务的人可否成为侵权主体？我们认为，如果自愿协助人员在执行范围内的行为，国家应当负责。

3、假冒公务人员

假冒公务人员“执行职务”造成他人损害的，由谁承担责任？有人认为，在受害人尽了相当注意情况下仍不能辨识假冒者真伪而遭受侵权损害的，国家应当负责赔偿。也有人认为不然，因假冒者无论在事实上还是形式上均与国家行政机关不存在任何代理或委任关系，国家当然不能对其行为负任何责任。

4、公证人员

公证机关及公证人员能否成为行政侵权主体？德国1910年《为公务员承担赔偿责任的法律》明确规定，本法不适用于“其收依赖于收取费用的公务员的行为，不论对公务员开支有无补偿。”我国行政诉讼法实施后，也曾一度争论过公证机关能否成为行政诉讼被告，公证错误造成损失的能否赔偿等问题，较一致的看法是公证机关可以成为行政诉论被告，也应该对其违法公证行为承担赔偿责任。

5、无行为能力或限制行为能力的公务人员

公务员处于无意识状态或不能正确表达其意思的神志不清状态而造成的损害，国家是否负责赔偿？根据雇用关系理论、雇主负有选任并监督雇员行使职务的责任，疏于选任和监督需承担因此造成的损害赔偿责任，国家行政机关选任公务员和监督公务员行为也同样负有此类责任。所以，国家对无意识状态或不能正确辨识自己行为的公务员执法职务中造成的损害，应当承担赔偿责任。但这种赔偿应当以适度为限，这也是各国法律一项特殊规定。

二、行政侵权的行为特征

（一）构成行政侵权赔偿责任的行为必须是执行职务的行为。这在各国赔偿理论中已形成共识。至于执行职务的范围有多大，性质如何确定，理论界是有不同看法的。奥地利法规定，构成国家赔偿责任的行为必须是公务员在执行法律时所作的行为，包括事实上的行为。英国一向主张构成国家责任的行为应当是违反对特定人的法定义务或雇员对雇主的义务的行为，当然还包括行政机关公务员利用职务侵害他人权利的行为。美国关于“执行职务”活动则限于“进行不超出职责界限的活动。”我国法律关于执行职务的规定比较笼统。在宪法以及国家赔偿法等多种法律中都有相关的规定。从各国关于“执行职务”概念及法律规定的比较看，大多数国家都把执行职务同行政机关所承担的义务职责联系起来，认为履行法定义务中的作为、不作为、事实行为或其他公务行为均可视为职务行为。

（二）违法或过错行为是构成国家承担赔偿责任的必要条件之一。若执行职务行为合法或无过错，并不引起行政赔偿责任。而是我们通常所说的补偿责任。违法行为又是构成我国行政赔偿责任的重要条件之一，我国国家赔偿法公布之前，大多数涉及国家赔偿的法律规定都采用了“侵权”这个概念。而这个概念本身就含有“非法干涉别人，损害其权益”的意思。国家赔偿责任中的侵权事实上是广义的违法，只是公民权益是法律所保护的，而国家及公务员的加害行为法律所禁止，那么一旦发生侵害，国家就应承担责任。但侵权责任的构成并不仅仅以狭义违法为条件，还包括广义违法，即违反法律原则的过失行为，因此，用“侵权”一词概括广义上的违法行为是恰当的，在当时也符合我国立法语言习惯。国家赔偿法公布后，为了便于理解和实际操作，有关“违法”与“侵权”概念上的混乱应当澄清，国家赔偿责任必须以行政机关及其工作人员违法行使职权为前提，即“违法原则”是国家赔偿的归责原则。

三、行政赔偿责任的结果特征

国家是否承担行政侵权责任，要看该行为是否造成特定人的损害。没有损害结果或遭受损害的是普遍现象，国家就不必负责赔偿。因此，损害是构成国家行政侵权责任的必要条件之一。所谓损害，是指财产和人身造成的不利。作为行政赔偿要件的损害与民法上的损害并无多大的区别。因此各国法律对损害的界定和理解均适用本国民法。

损害行为与损害结果之间具有因果关系。行政赔偿中的因果关系比较复杂，存在很多间接关系的损害赔偿问题。民法理论上，因果关系是客观事物之间的前因后果的关联性。在有些国家很少研究国家赔偿中的因果关系，而是研究行政机关公务员所负的公职义务以及与第三人的关职性。只要公务员所负的义务是为保护第三人利益而设置的，而公务员违背该义务并造成特定第三人损失；该公务员作为或不作为即构成行政侵权行为，它与损害结果之间就存在着因果关系。由此可见，行政赔偿责任中的因果关系应该以行政机关及公务员的公职义务为基础，以受到法律保护的受害人权益为依托，以违反公职义务与权益遭到损害之间的关系为内容，用客观、恰当符合正常社会经验的方式衡量和确定的逻辑关系。这种因果关系应该是客观、恰当、符合理性的，而不是机械、随意的。作为原因的现象，不权在时间顺序上应出现在成为结果的现象之前，而且不定期须引起和决定结果发生的作用。只有与损害结果有直接联系的原因，才是赔偿责任的因果关系当中的原因。当然，直接原原因不一定就是损害的最近的原因，而是损害产生的正常原因和决定性原因。

国家只对直接产生损害的原因事实负赔偿责任。有些特殊的致害原因与损害结果之间缺乏因果关系，国家对此不负赔偿责任。它们主要有以下几类：

1、受害人的过错。受害人的行为促使损害的发生成为不可避免或加重时，行政主体完全不负赔偿责任或者部分免除赔偿责任。例如：儿童在在公园玩耍时，被树枝划份，其父母要求行政机关赔偿，而行政机关认为儿童受伤是父母看管不够，行政法院认为公园存在伤害儿童的危险，说明采取的预防措施不力，存在一定的过失责任，但它并不是造成损害结果的唯一原因，受害人自己也有过错，这种过错行为与损害也有因果关系，所以，在这种情况下，我们认为可以免除或部分免除国家的赔偿责任。如果损害完全是由于受害过错引起的，那么国家不负赔偿责任。

2、不可抗力。因不可抗力如战争、天灾等引起的损害，国家不负赔偿责任。因不可抗力是不能预见，不可抗拒的，属于当事人意志之外的力量，因此造成的损害与行政机关的行为无任何因果关系，行政机关对此承担责任。不可抗力与原因不明的意外事件不同，后者如机器故障、火灾等，它可以免除国家的过错责任，但不能排除行政主体的危险责任。

3、第三者介入。当行政机关的行为通过第三者介入产生损害时，这种损害是间接损害，行政机关不负赔偿责任。例如其人所驾驶车被交通警察违法扣留，司机步行加家时，被另外一辆汽车撞伤。虽然交通机关有违法侵权行为，但是造成损害的原因由另外一辆车所致，因此，行政机关不负赔偿责任。若损害发生同时由行政机关和第三者的行为所引起时，行政机关就其行为部分负责。

四、行政侵权赔偿责任的法律特征

构成行政赔偿责任还必须满足“有法律规定”这一要件，如果法律没有规定政府赔偿责任，即使公民受到行政机关违法侵害，国家也可能不承担赔偿责任。这是国家赔偿法的一个重要特点。所谓“有法律规定”是指现实存在的所有规定国家赔偿责任的法律、法规和判例等。国家赔偿不同于民事赔偿，它产生于上个世纪未，大多数国家通过渐近或立法逐步将这一制度推开。因此，国家赔偿的范围、程序等内容是由立法和司法判例确定的。即使在今天，也没有任何国家在法律上采取政府以所有侵权行为承担赔偿责任的办法。所以，诸如立法、司法及政府行为、邮政公务等造成的伤害，损害，国家不承担赔偿责任。前苏联国家也以法律规定为前提“国家机关对它的公职人员的权力行为，只有在专门法律有规定时，才负民事责任并负责赔偿”，如果不具备民法典第407条规定的特殊条件，即使满足了其他民事侵权责任的条件，国家机关也不负责任。通常受害人只能对有过错的公职人员本人提起损害赔偿之诉。

就国家赔偿可行性而言，如果免除所有的限制，允许受害人对政府所有行为提起赔偿诉讼也是不现实、不恰当的。因此，国家对何种行为负责赔偿，适用什么赔偿方式及程序，均须由法律明确规定，如果法律没有规定，除了国家赔偿及政府官员赔偿，并不见得任何损害都引起诉讼，得到赔偿。总之，如果有特别法律规定可以赔偿的，即使统一法规定不赔，也应当予以赔偿；反之，没有法律规定应赔偿的，即使有损失也不赔。可见，国家承担行政赔偿责任，必须以法律有规定为要件之一，这是与多数国家的相似的特征之一，也是国家承担赔偿责任的必备要件。

以上说明，国家赔偿制度确立了国家责任，使国家成为责任主体，促进国家机关改进工作方法和工作作风，完善各种制度，提高管理效率，加强法制观念，推进民主的进程和社会的进步。国家赔偿是保障公民、法人和其他组织合法权益的一部重要法律，它的制度和实施对我国社会的政治、经济生活具有重要的意义。

总的来说，完善国家赔偿制度的设想就实施状况来看，我国的国家赔偿制度还很不理想。赔偿案件之少，赔偿数额之低，获赔之困难，已经让一些人对这部法律失去了信心。但是我们要对国家的法律充满信心，发现问题要及时解决。对国家赔偿制度的完善，可以考虑以下几个方面。第一，扩大国家赔偿范围，增加损害补偿制度，现行国家法只适用于国家机关在行使职权中侵权的情况。国家赔偿法没有提到国家补偿的问题。实践中，国家机关合法行使职权过程中，也可能给人们造成损失。对于那些因公共利益而牺牲的人，根据公平负担的原则，应该给予适当补偿。第二，提高财产损害和人身损害的赔偿标准，增加精神损害赔偿。依照现有规定，违法行为侵犯公民人身自由和生命健康权，只赔偿物质性损失，而不赔偿精神损害。在国家机关侵犯公民人身自由权和健康权的情况下，给予一定数额的精神损害赔偿，既能够弥补现有赔偿标准的不足，又符合受害人对精神损害赔偿的普遍期待。第三，改进赔偿费用的支付和管理方式。在国家赔偿实践中，赔偿义务机关并没有遵守赔偿费用管理办法，基本上从部门“小金库”中支付了事，而不愿向财政机关申请核拨。这种状况既不利于受害人得到赔偿费用，也不利于行政监督。因此可以考虑，将财政预算列支的赔偿费用设为独立的赔偿基金，由赔偿请求人凭赔偿协议书、决定书或者判决书直接从该基金中申领。

注释：

①摘自2002年9月26日《法制日报》作者：秦平
②肖峋著：《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》中国民主法制出版社，1994年第1版，第24—25页
③南博方《日本行政法》中国人民大学出版社 1988年版，第102页

参考文献：

应松年：《国家赔偿法研究》法律出版社1995年版

薛刚凌：《国家赔偿教程》中国法制出版社1996年9月版

杨临苹：《行政损害赔偿》人民法院出版社1999年12月版

高家伟：《国家赔偿法学》工商出版社2000年11月版

张树义：《行政法与行政诉讼法》法律出版社2001年3月版