关于司法对体育行会内部纠纷的干预

　「摘要」
　　足球俱乐部不服从中国足协的纪律处罚，应当可以提起行政诉讼。从司法干预与体育行业自治的关系来看，以诉讼来解决体育行会的内部纠纷，并不会影响体育行会的行业自治。但司法干预应当受到以下原则的限制：技术事项例外原则、用尽内部救济原则与仲裁协议效力优先原则。

　　「关键词」司法干预；体育自治；行政诉讼；仲裁

　　一、问题的提出

　　2001年10月16日，中国足协公布了对甲b四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队涉嫌打假球的“14号处理决定”，对几家俱乐部进行了严厉的处罚。同一天，中国足协就广州吉利队在与上海中远汇丽队的比赛最后阶段的违规行为公布其处罚决定。被处罚的俱乐部纷纷叫冤，其中广州吉利宣布退出中国足球协会，并认为中国足协的处罚是对俱乐部名誉权的侵犯，于2001年12月13日，向广州天河区人民法院提起民事诉讼，起诉中国足协；而亚泰足球俱乐部则于2001年10月19日和11月10日，两次向中国足协提出申诉状，但中国足协未答复，亚泰足球俱乐部遂于2002年1月7日，以中国足协为被告，向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。这就是震惊全国的“吉利案”与“亚泰案”。2002年成为了中国足坛的诉讼年。2002年1月23日，北京市第二中级人民法院做出（2002）二中行审字第37号行政裁定书，以长春亚泰及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼“不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件”为由，裁定不予受理。2002年2月6日，广州市天河区人民法院做出（2001）天法民初字第3830号《民事裁定书》，该裁定书驳回了原告吉利俱乐部的民事起诉。尽管两个法院最终都没有审理，但其影响深远。

　　二、足协处罚行为的行政诉讼可诉性

　　在“吉利案”中，一审法院认定原被告之间是一种行业管理关系，不是民事关系；而亚泰案中，一审法院拒绝进行司法干预，似乎原被告之间不存在行政或准行政管理关系，那么，中国足协在对俱乐部进行管理时，两者之间既不是私法关系，又不是公法关系，那究竟是一种什么关系呢？

　　我们认为，在两起案件中，足协与原告之间都是一种管理与被管理的行业管理关系，具有行政案件的性质。而吉利案件中，一审法院驳回原告提起的名誉权侵权的民事诉讼，是正确的，而亚泰案件中，一审法院驳回原告提起的不服处罚决定的行政诉讼，是错误的。无论是从法理还是现行的法律规定来看，足协的处罚行为都应当具有行政诉讼的可诉性。

　　中国足协在对足球行业进行非自律性行业管理的时候，行使的是一种公权，而非私权。足协作为法律法规授权的组织和社团法人，兼具法律法规授予的管理权和按照行业规章的自律管理权两类管理权。两类管理权有所区别：作为行业协会，其自律管理权是依据章程规定对足球竞技活动进行管理，包括对竞赛规则、裁判及其规则，以及竞赛本身的管理等。这种管理多是一种专业技术性强的管理，主要依据自律性的竞赛规则实施；而作为法律法规授权的组织，其享有法律法规授予的管理权是依据法律法规的规定行使的，包括对整个行业的组织和宏观管理、对相对人的注册管理、对相对人的赛场外处罚等。这种管理涉及相对人法定的人身权和财产权，尤其是涉及注册许可、劳动就业、经济处罚等的管理权，是一种法定的公权力。这两种管理权产生纠纷的解决方式有所不同，前者是按照行业协会章程规定，由行业协会自行解决；后者则只能按照法律的规定，通过司法机关依据法定的行政诉讼程序解决。

　　“亚泰案”中， “14号处理决定”是中国足协实施公权力的结果，此项权力来自《体育法》，而非足协《章程》。中国足球协会在《体育法》的授权下对足球俱乐部做出了“处理决定”，这是一种依据法律法规的授权实施的管理行为，因此符合《行政诉讼法》的规定，即法律、法规授权的组织如果在行使公权力的过程当中有违法行为，应当作为行政诉讼的被告。2002年中国足坛还有一起重大的诉讼案件——黑哨龚建平受贿案，国际级足球裁判龚建平因为在裁判工作中收受贿赂，于2002年12月19日，被北京市宣武区人民检察院以“公司企业人员受贿罪”提起公诉，但2003年1月29日北京宣武区人民法院一审判决其“受贿罪”，2003年3月28日，二审法院北京市第一中级人民法院维持了这一判决。我们认为，在龚建平案件中，法院事实上将足球裁判视为从事公务活动的国家工作人员或“准国家工作人员”（“公司企业人员受贿罪”的主体是非国家工作人员的公司企业人员）。因此，这一判决解决了一个长期困扰的问题——中国足协是不是行政机关或受其委托的部门。龚建平受雇于中国足协，中国足协委托其为足球联赛服务，而龚建平最后被判处“受贿罪”，这就等于在法律上给中国足协定位，即中国足协在进行足球行业的非自律性行业管理活动中，就是准行政机关或受其委托行使权力的部门。

　　国外的司法实践也表明，足协之类的体育行会组织具有行政诉讼被告的资格。

　　在英美法系国家，判断某一组织的某个行为是否属于行政诉讼的受案范围，并不是由该组织的主体性质来决定的，而是由该行为所依据的权力性质来决定的。即不论该组织是什么性质的组织，只要该行为表明它行使的是公共权力，是对公共性事务的管理，那么就应受行政法的规范，应纳入司法审查的范围。体育行业组织是对体育行业公共事务进行管理的主体之一，因此，它的大部分行为是行使公共管理权的行为。从英美法系国家的行政法判例中可以看出，体育行业组织的公共管理行为是可以纳入行政法的调整范围的，这种行为也必须满足行政法的要求，如应遵循正当程序，应接受司法审查，等等。

　　在区分公法和私法的大陆法系国家，由于存在行政法院与普通法院的区别，因而首先必须对案件的性质加以区分，判断是否属于行政案件，从而决定由行政法院，还是普通法院来受理。在一般情况下，大陆法系国家根据一个组织是否具有行政主体地位或资格来判断其行为是否行政行为，是否受行政法调整的。因此，要判断行业组织在行政法中的地位，只要从它是否具有行政主体资格着手即可。而根据大陆法系国家的行政法规定，行业组织是公法人的一种，其行为也是一种公法行为，因而由这些行为引起的纠纷由行政法院受理。

　　因此，不论在英美法系国家还是大陆法系国家，体育行业组织成为行政诉讼的被告都不存在理论上的障碍。我国《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。” 可以看出，行政诉讼审查的对象不仅仅限于“行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为”，而是被扩展到了“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”。这意味着我国确定司法审查范围的标准不再是传统的“主体要素＋权力要素”（行政机关及行政机关工作人员＋行使行政职权的行为），而是以“权力要素”（具有国家行政职权并行使职权）为标准，即只要是行使行政职权的行为，不管其行为主体是否是国家行政机关，都可以纳入行政诉讼的受案范围。因此，《若干解释》第1条的规定将具有国家行政职权的组织的行政行为纳入了行政诉讼的受案范围，无疑在事实上扩大了可诉行政行为主体的范围，也就是说可诉行政行为的主体不仅仅包括行政主体（行政机关和法律、法规授权的组织），而且包括大量的具有国家行政职权但不具有公法人资格的非政府组织和机构。

　　因此，对于可诉行政行为主体来说，重要的不在于其组织形式是国家机关还是其他非政府组织和自律性组织，而在于其是否具有国家行政或准行政管理职权，在于其是否可以以自己名义独立行使国家行政管理职权或准行政管理职权，并承担相应的法律责任。由于足协一类的体育行会具有这方面的体育公共管理职能，应当可以成为行政诉讼的被告。

　　三、体育行会纠纷处理权与“特别权力关系理论”的发展

　　体育刑事纠纷，如龚建平受贿案件，由于构成刑事犯罪，只能通过刑事司法诉讼机制解决。国家司法机构对于体育刑事案件具有排他的管辖权，体育行会内部的纠纷处理机构以及体育行会外部的体育仲裁机构都不能对体育刑事纠纷进行处理，这一点比较容易理解。但对于其他的非刑事方面的体育纠纷，在存在体育行会的内部处理机制的情况下，为何还需要国家司法机构提供司法救济？这是否会造成司法干预对体育行业自治的侵蚀？对这一问题的解释，可以运用“特别权力关系”理论来进行说明。

　　根据传统的法学理论，体育行会内部纠纷处理权之类的权力，属于体育行会的“特别权力”，它的产生是基于体育行会的成员对体育行会有关权力的特别承认，体育行会与体育行会成员之间存在一种“特别权力关系”。在早期的法律实践中，对体育行会之类的社会公共团体行使特别权力（例如行业内部纠纷处理），国家司法权是不能进行审查的，当时法律实践遵循的是严格保障社会公共团体行业自治，这是资本主义发展初期严格保护契约自由的体现，因为绝大多数的行业组织都是通过成员之间的协议而成立的。

　　但是，随着时代的发展，为了满足现代社会生活的需要，大量的非政府公共组织纷纷涌现，在这些组织活动的领域，原有的以国家强制力为后盾的权力撤退了，国家放松或是放弃了对这些领域的直接控制，但这些领域内仍然存在着激烈的利益冲突，需要后继的社会权力对有关利益关系进行分配和裁决。因此，行业组织内部的纠纷处理机制应运而生。

　　随之而来的问题是，如何对行业组织基于“特别权力关系”而行使的行业内部纠纷处理权进行有效的救济，特别是在行业组织的裁决损害了成员的利益的时候。根据现代法治国家遵循的“有损害即有救济”的原则，这种对成员利益影响极大的“特别权力”，显然不应当逃逸出司法权力的管辖。

　　随着资本主义对契约自由原则的修正，各国法律实践都开始肯定行业组织特别权力行为的可诉性。在大陆法系国家，如德国，运用公权力做出的行为都被认为是行政行为或准行政行为，必须受到行政法院的司法审查，行业协会的特别权力就是一种公权力。法国亦倾向于将非政府公共组织视为公务法人，使其成为行政主体的一种，从而受到行政法的调整与司法审查。在普通法系的美国，学者们亦注意到，非政府公共组织的决策过程往往不透明，更容易逃脱司法的管辖，并且内部的救济渠道也不太畅通，因而有学者建议，将美国《联邦行政程序法》也同样适用于这些具有公共管理职能的团体和组织，使其做出的行为能够符合必要的程序要求，进而接受司法审查。

　　由此看来，将体育行会之类的非政府公共组织的职权行为纳入司法审查的范围，不仅有理论上的依据，也有其他国家的司法实践可资借鉴。这是符合当代法治发展潮流的。

　　四、司法介入体育行会内部纠纷的限度

　　在肯定体育行会特别权力行为的可诉性之余，亦不应当忽视此类行为的自身特点。在德国早期的行政法学理论中之所以会产生“特别权力关系理论”，正是由于这些行为与行政机关做出的行政行为相比较，行为的主体享有更多的特权，行为的相对人局限在特定的范围内。虽然目前“特别权力关系理论”已经被实践修正了，这些行为越来越多地纳入了司法审查的范围，但对这些行为的审查还是不能与对行政行为的司法审查相提并论。司法权在介入此类行为时，应当更加谨慎，受到更多的限制，主要原因有：

　　第一，体育行会之类的非政府公共组织是公民自治、行业自治的产物，大多依法成立，制定有完备的章程与规则，并按照章程规则行事，只有愿意接受行会章程的当事人才能加入行会，因此，体育行会行使特别权力，须有当事人事先的同意。

　　第二，为了方便行业内部行动，充分实现体育行会之类的自治组织的管理职能与目的，客观上也要求这些组织具有较大的内部裁决权。

　　第三，由于体育行会之类的组织做出的行为针对的行为当事人仅仅限于行业成员，范围有限，一般不会造成广泛的社会影响，因此，严格地以对行政机关的要求来约束它们无疑是不现实的，也不利于体育行会职能的正常发挥。

　　第四，体育行会之类的自治组织，具有较高的职业性与技术性，与行政机关的一般公权力相比，行会组织行使的是特别权力，这种权力的特性是由行业领域内行为的职业性与技术性决定的。例如，在足球比赛中，裁判员的当场裁判与比赛结果都具有不可逆转性，这既是体育比赛的一贯做法，也是由体育比赛自身的性质决定的。试想，如果对裁判员的判罚与比赛结果稍感到不满，就可以向法院提出诉讼，比赛成绩将长期难以确定，职业联赛之类的比赛也就根本无法进行。因此，这种结果的不可逆转性形成了足球界必须接受比赛过程中可能发生的错误，并且不可事后更改的通行做法。在此种情形下，司法介入一般是被严格排斥的。

　　体育行会之类的自治组织由于其种种特殊性，司法权力在介入这些行业的内部纠纷时，必须根据一个相对行政机关的行政行为进行审查更为宽松的标准慎重行事。一方面要坚持司法机关有权介入体育行会的内部纠纷，有权对体育行会的内部裁决进行司法审查，另一方面，司法机关在行使介入权的时候，应当有一定的限制原则。本文认为司法机关在对体育行会的内部处罚措施进行司法审查时，应当受到如下三项原则的限制：技术事项例外原则、用尽内部救济原则、仲裁协议效力优先原则。

　　（一）技术事项例外原则

　　由于体育运动具有一定的技术性，而司法机关一般不具有这方面的专业知识。在体育运动项目进行过程中发生的技术性纠纷，例如球员对裁判出示红牌的处罚不服，法院不能受理，除非裁判有受贿等违法情事。事实上，即使是专门的体育仲裁机构，例如国际奥委会体育仲裁院（court of arbitration for sport，简称cas，于1984年在瑞士洛桑成立，1994年从国际奥委会直属领导下独立出来，现在已经成为解决国际体育纠纷，尤其是国际重大赛事，如奥运会期间发生的体育纠纷的重要机构），对此类技术事项的纠纷亦不会受理。这是为了维护各体育行会在这些问题上的自治，保证各体育项目下竞赛技术规则的统一。

　　技术性事项与非技术性事项的区分，主要是看其是否涉及该体育运动项目的竞赛技术规则，涉及竞赛规则的，是技术性事项，否则就不是。当然在实践中，技术性事项与非技术性事项的区分，有时可能不容易分辨清楚，在这种情形下，可以由法院来对此进行审查，法院认定为非技术性事项纠纷，则可以受理，如果是技术性纠纷，则不应当受理。

　　（二）用尽体育行业内部救济的原则

　　这是程序上的一个限制，当事人不服体育行会的处罚裁决，在向法院起诉之前，应当首先用尽体育行业内部的救济措施。事实上即使是非体育领域的行政诉讼案件，法院一般也会要求当事人首先用尽行政内部救济措施（例如行政申诉，行政复议等），才能向法院起诉。之所以设立用尽内部救济原则，主要目的是节约司法资源，避免一些由内部机制就可以解决的当事人的权利救济问题，进入司法程序，浪费国家宝贵的司法资源；另一方面，用尽内部救济原则在某一方面，也是对被诉一方当事人的管理权限（行政管理权限、行业管理权限）与管理秩序（行政管理秩序、行业管理秩序）的一种维护。

　　当然，用尽体育行业内部救济的原则亦有限制，那就是在情况紧急的时候，如果法院不受理案件，可能会使当事人的权利遭受不可挽救的损失，在这种情形下，法院可以不受该原则的限制，受理当事人提起的诉讼。

　　（三）仲裁协议效力优先原则

　　体育纠纷的当事人可以在纠纷发生前后通过订立仲裁条款或仲裁协议，将纠纷提交仲裁机构仲裁，从而排除法院的管辖。《中华人民共和国体育法》第33条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。”《中华人民共和国仲裁法》第5条规定：“当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。”根据我国目前的实践来看，真正独立与中立的体育仲裁机构尚未建立。而中国足协在几起案件中抗辩法院管辖权时所提到的“仲裁”，实际上是足协内部的“仲裁”机制，并不具有真正的仲裁机制所要求的中立原则，尤其是在足协为当事人一方的时候。

　　那么在我国建立起来了独立、中立的体育仲裁机构之后，当事人约定由其仲裁纠纷的，或者体育行会的章程或规则规定有关纠纷由中国体育仲裁机构管辖的，法院对此纠纷不应当受理。但是如果仲裁协议的有效性问题发生争议，法院可以对仲裁协议的有效性问题进行审理，《中华人民共和国仲裁法》第20条规定：“当事人对仲裁协议的效力有异议的，可以请求仲裁委员会做出决定或者请求人民法院做出裁定。一方请求仲裁委员会做出决定，另一方请求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。”在确定其有效后，应当驳回起诉，由体育仲裁机构受理，如果仲裁协议无效，法院可以就案件的实质问题进行审理。

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