行政处分争议的可诉性探索

「摘要」将行政处分争议纳入法院诉讼，是完善公务员权利救济制度的需要，并有利于行政机关提高依法行政和管理公务员水平，有利于提高行政诉讼的实际效果。行政处分争议具备提起行政诉讼的条件。将行政处分纳入行政诉讼符合行政诉讼制度的要求，突破行政处分不可诉法律规定的时机已经成熟，也是对国外公务员管理先进经验的有益借鉴。
　　国家公务员管理条例实施多年后，去年颁布的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）又已于今年1月1日实施。但是，面对一个个因不服行政机关处分决定而想寻求法院讨个公道的公务员仍然一脸无奈地走出法院，笔者认为，对行政处分的可诉性进行探讨非常必要。

　　行政处分[i]是指行政机关对违纪违法但依法不追究刑事责任的公务员所施行的惩戒措施。由于它是行政机关内部的纪律责任措施，所以又称行政责任方式或内部行政法律责任承担方式。[ii]行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。我国行政诉讼法明确规定，公务员不服行政机关的奖惩决定不能提起行政诉讼，所以，行政机关的行政处分决定一直被排除在诉讼之外，行政处分决定的终局权被赋予了行政机关。随着国家民主与法制建设的不断加强、公民法律意识的不断提高和依法治国方略的不断推进，行政处分的这种不可诉性已越来越不能适应形势发展的要求。本人认为：将行政机关的行政处分决定纳入行政诉讼，既是当前形势发展的迫及需要，在理论上也是可行的。

　　一、将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性

　　将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性，突出表现在以下三个方面：

　　（一）将行政处分争议纳入法院诉讼是完善公务员权利救济制度的需要

　　1、错误的行政处分决定对公务员存在着严重的权利侵害。行政处分是行政机关对公务员作出的一种负面评价和制裁，是对公务员声望、名誉的一种否定性评价，并且公务员在受到处分期间不得晋升职务、级别，除警告处分外不得晋升工资档次，降级、撤职的还要相应降低工资，尤为严重的处分——开除，则剥夺了公务员在国家行政机关工作的权利。所以，错误的行政处分不仅不同程度地直接损害着公务员的人身、财产方面的权利，而且对被处分公务员的个人发展和自身价值的实现也存在程度不同、时间较长的损害。《公务员法》第一百零三条规定，因处分对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。这条规定也足以说明，错误的行政处分决定会给被处分公务员造成人身和财产方面的损害。

　　2、现行行政处分中公务员私权利救济制度存在明显缺陷。法治国家对公民私权利完善的救济机制包括社会救济、行政救济、诉讼救济三种。因我国还没有建立相对独立的社会救助机构，社会救济也只是通过新闻舆论、来信来访等方式向权力机关、行政部门或司法机关等反映和沟通一些救济信息与渠道，这些方式对于公民具体救济问题的落实并没有任何法律上的有效的保障。在行政救济方面，我国现行的行政救济机制主要是通过申请复议或申诉制度来体现，由于复议或受理申诉的主体与原作出行政行为的行政机关权利关联性甚大或关系更为密切（如被处分公务员向监察部门申诉，则受理申诉的部门与原作出行政处分的部门都为同级政府组成部门；被处分公务员向上级行政机关申诉，则受理申诉的机关与原作出行政处分的机关为上下级关系），因此，我国的行政救济制度还难以真正发挥立法者预期的在保障公民权利、促进行政权力依法行使方面的作用。诉讼救济因其救济主体——人民法院所处的中立裁判地位和救济程序的完备、合理、公开、公正，以及救济效力的确定性和强制性，所以诉讼救济是公民私权利在社会救济、行政救济失败之后最有效、最高级的救济方式，也是国家保障公民权利的最终一道防线。

　　在行政处分中，公务员处于被管理者的地位。作为公务员所依法拥有的权益在不当的行政处分中遭受侵害与公共行政权力对公民私权利侵害的性质是相同的。综观行政处分中公务员私权利的救济手段，最高、最终的也就是行政救济，即按《公务员法》第九十条规定，公务员对涉及本人的处分不服的，可以自知道该处分之日起30日内向原处理机关申请复核，对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该处分机关的上一级机关提出申诉，也可以不经复核，自知道该处分之日起30日内直接提出申诉；对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）的规定办理。但是，按照《行政监察法》的规定，监察机关受理不服行政处分的申诉后，发现该行政处分不当的，并不必然变更或撤销，而一般建议原作出行政处分的行政机关自行纠正。所以，行政处分中公务员权利的行政救济较之于其他本就缺乏效果保障的行政救济，效率又更低，效果又更差。尽管如此，法律法规仍赋予行政机关对于行政处分的终局权，而不能对公务员权利遭受的侵害，施以最有效的诉讼救济，这是行政处分中公务员权利救济制度的明显缺陷。

　　3、对行政处分中公务员权利实施诉讼救济是现代法治的要求。《世界人权宣言》第八条：“任何人当宪法和法律赋予的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”我国法律法规也已赋予了绝大多数的权利遭受侵害时有权寻求诉讼救济。如今，企、事业单位对职工或者行政机关对本单位工人作出的造成名誉、经济损失或开除的处分，被处分人尚可依照劳动法律法规等向法院提起诉讼。行政机关的公务员遭遇类似性质的处分却没有向法院寻求诉讼救济的权利。公务员所遭受的这种法律地位的不平等明显不符合现代法治的要求。公务员对自己依法拥有的权利认为被行政处分侵害时，也应该享有向法院诉讼的权利。所以从现代法治发展的要求出发，应将行政处分中公务员的救济机制完善到诉讼救济，即对行政处分不服的，应允许公务员向法院提起诉讼。

　　（二）将处分争议纳入诉讼有利于促进行政机关提高行政水平

　　将行政处分争议纳入法院诉讼：

　　一是有利于解决行政内部争纷，维持正常的行政工作秩序。公务员对行政处分的终局决定不服，必然在行政机关和公务员之间产生或明或暗的矛盾和对抗，并且这种矛盾和对抗因缺乏中立者的协调往往很难调和并消除，有些甚而引起矛盾激化或酿成事端。这种状况明显不利于行政机关的和谐和行政工作的开展。而将处分争议纳入诉讼，法院就可以中立者的地位，依据法律和完备、合理的审判程序发挥在处分争议中定纷止争的功能。公务员与行政机关的直接对抗也因诉讼很快转化为公务员与法院、行政机关与法院的主要诉讼关系而缓和、消除，从而使行政机关的行政秩序能得到正常维持和调节。

　　二是有利于提高行政机关的依法行政意识和管理公务员的水平。将处分争议纳入诉讼，败诉的压力必然迫使行政机关的领导以更加充分确凿的依据和更加合法公正的程序来管理公务员，处分公务员，而克服其拥有终局权状况下养成的处分公务员的随意性。同时也有利于在首长负责制的行政机关培养和增强依法办事的意识，打破“一把手一言堂”的人治意识，促进行政机关依法行政水平的提高。

　　三是有利于充分发挥《公务员法》、《行政监察法》等公务员管理法律法规的作用。法学家有言：不能诉讼的法律不叫法律。的确，可诉性是现代法律的特性之一，没有纳入诉讼的法律往往可能蜕变为形同虚设的“一纸空文”甚至毫无活力的“法律木乃伊”。国家公务员管理的一系列法律法规因不能诉讼，其在推进依法治国方略中本应发挥的治官、治权的核心作用必然要大打折扣。也只有将这些法律法规纳入诉讼，其规范、管理公务员的职能才能得到充分地发挥。

　　（三）将处分争议纳入诉讼将大大提高行政诉讼的实际效果

　　当前的行政诉讼只对行政机关的外部行政行为进行司法审查和监督。这对促进依法行政和保护行政管理相对人合法权益两方面来说是治表、治流，因为造成对外不依法行政的根源是在行政机关内部。所以，将行政机关的内部行政行为——行政处分的争议纳入诉讼，实现行政机关自身的依法管理，强化行政机关内部的法治意识，才是在推进依法行政方面的治本、治源之举。只有且必须首先治本、治源，并将治本、治源与治表、治流相结合，才能真正实现行政诉讼活动的良性循环，达到行政诉讼更好地保护公民、法人或其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行政的目的。

　　二、将行政处分纳入行政诉讼的可能性

　　行政处分是处于管理者地位的行政机关对处于被管理者地位的公务员所实施的处罚，二者之间发生的纠纷争议也是因处罚而引起的，所以，这种纠纷归入行政诉讼最相宜。

　　（一）将行政处分争议纳入行政诉讼符合行政诉讼制度的要求

　　首先行政处分争议与行政诉讼所要解决的行政争议的特点相符。行政诉讼所解决的行政争议的特点是：“争议双方中必有一方为国家行政机关，如公安机关、税务机关等。另一方则是隶属于该机关某项行政管理权力之下的公民、法人和其他组织。争议的起因则是由国家行政机关行使行政管理职权的作为不作为行为引起的，争议的焦点在于行政机关的行政行为是否正确与合法。由于争议的一方为拥有行政管理权力的行政机关，另一方则是有服从行政管理义务的公民、法人或其他组织，所以在行政法律关系中的地位是不平等的。”[iii]行政处分争议正是国家行政机关在实施内部行政管理行为（即处分公务员），而行政管理相对方（被处分的公务员）不服这种行政处理决定而发生的争议。这种争议的一方是国家行政机关，另一方则是隶属于该行政机关的公务员。争议的起因是国家行政机关行使行政内部管理职权即对公务员作出行政处分决定而引起的。争议的焦点在于行政机关认为自己所作的行政处分决定正确、合法，而被处分的公务员认为行政机关的该项行政处分决定不是正确、合法的。在行政处分这一法律关系中，双方的地位也是不平等的，一方是拥有行政处分权的行政机关，另一方则是负有被处分义务的公务员。

　　其次，将行政处分纳入行政诉讼符合行政诉讼活动开展的目的。“行政诉讼的目的，一是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，二是维护和监督行政机关依法行使职权。”[iv]将行政处分纳入行政诉讼,人民法院就可以通过对行政处分的正确、合法与否进行司法审查，并通过对合法的行政处分予以维持，对不合法或显失公正的行政处分予以撤销和变更，既保护了这种特殊公民群体——公务员的合法权益，也有力地维护和促进了行政机关依法行政。

　　（二）行政处分争议具备提起行政诉讼的条件

　　我国行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”从这条规定可以看出，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的条件有两个：一是所针对的必须是具体行政行为，二是认为该具体行政行为侵犯了其合法权益。行政处分争议既是具体行政行为，同时被处分公务员认为该行政争议侵犯其合法权益。

　　首先，行政处分符合具体行政行为所必须具备构成要件。具体行政行为的五个构成要件：1、作出的主体必须是行政主体；2、必须是在行政管理活动中行使职权的行为；3、必须针对特定的人，就特定的具体事项；4、必须是单方面的行为；5、必须直接涉及公民、法人或者其他组织的权利义务。[v]行政处分争议完全符合具体行政行为的这五个构成要件。第一、作出行政处分的主体是行政机关；第二、行政处分正是行政机关在内部行政管理活动中行使其处分公务员的行政职权行为；第三、行政处分是针对特定的公务员并就其违纪违法事项作出的行政行为；第四、行政机关仅依自己的意思表示，而无须征得被处分公务员的意思表示同意就可作出产生法律效果的行政处分，所以行政处分属于行政机关单方面的行为；第五、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条：“行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定'是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”说明行政处分直接涉及公务员的权利义务。

　　同时，因行政处分直接涉及到公务员的名誉、职务、级别、工资和能否在行政机关工作等权利，所以被处分的公务员认为行政机关作出的行政处分决定不合法或不正确，当然就认为行政机关的具体行政行为（即行政处分决定）侵犯其合法权益。

　　综上所述，行政处分决定具备行政诉讼法规定的提起行政诉讼的条件。所以，被处分的公务员对行政机关的行政处分不服，依照行政诉讼法第二条的规定应有权提起行政诉讼。

　　（三）将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围的时机已成熟

　　由于行政诉讼法出台时（该法为1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过），“我国行政诉讼还处在初创阶段，经验不足，行政审判力量有限，有关公务员管理的一系列法律制度尚未健全，基于上述原因，行政诉讼法第十二条第（三）项明确规定，控告行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定，不能作为行政诉讼的对象。”[vi]笔者认为，突破行政诉讼法第十二条第（三）项对行政处分提起行政诉讼的限制，将行政处分纳入行政诉讼受案范围的时机如今已经成熟，理由为：

　　第一、行政审判工作得到了长足的发展。[vii]一是受案范围逐步拓宽，受案数量大幅增长。1983年至1989年3月全国法院受理行政诉讼案件仅为18726件，1989年4月行政诉讼法颁布到1998年，全国法院共受理一审行政诉讼案件460308件，另外，对行政机关申请的经法院审查予以立案执行的行政案件1369054件，受理的行政诉讼案件类型达50余种，几乎涉及行政管理的所有领域。2003年3月《最高人民法院工作报告》的表述为：“五年来（1998～2002年）（全国法院）共审结行政案件464689件，比前5年上升65%，案件类型已基本覆盖行政管理领域。”并且1998～2002年，全国法院经审查受理行政机关申请执行的行政案件达到1689956件。2005年全国地方各级法院一审审结的行政诉讼案件达95707件，经审查受理行政机关申请执行的行政案件达124629件。二是对行政诉讼案件处理的公正性得到加强。1989年至1998年，全国法院审理的行政诉讼案件，原告方胜诉率达到35.4%.2005年全国地方法院审结的一审行政诉讼案件中，撤销、变更、确认行政行为违法或无效的16895件，裁定准予原告因行政机关改变行政行为而撤诉等41620件，两项之和占结案数的61.14％，而判决维持行政行为的37192件，仅占结案数的38.64％。三是行政审判制度日益完善。最高法院为更好地贯彻执行行政诉讼法，针对诉讼程序和适用法律问题作出了大量的司法解释，上级法院通过审理一些重大疑难案件对下级法院进行行政审判工作指导，使行政审判制度日趋规范和完善。四是行政审判的执法环境有较大改善。近几年来，“民不告官”观念基本转变，越来越多的自然人、法人敢于甚至积极通过行政诉讼方式捍卫自己的合法权益；越来越多的党政领导关心、支持行政审判工作，非法干预行政审判的现象越来越少。五是行政审判法官队伍已经形成，办案素质逐步提高。至1998年，全国从事行政审判的法官就达12170名，多年来，各级法院采取多种形式加强对行政审判法官的业务培训，在建设一支政治坚定、业务熟练、秉公执法、经验丰富的行政审判队伍方面不断努力，行政审判经验不足、力量有限的状况早已彻底改观。

　　第二、公务员管理的法律体系日益健全。国家就公务员管理出台了《公务员法》、《行政监察法》等诸多重要的法律，并且监察部、人事部等部委制定了一系列有关公务员惩处及处分程序的规章。国家公务员管理的法律体系已经建立并逐步健全和完善。公务员管理方面“有法可依”的问题基本解决。只要将行政处分争议纳入行政诉讼，人民法院就可依照这些法律法规并参照规章，对行政处分的合法性与合理性进行司法审查，并依法作出维持、撤销或变更行政处分的裁判。

　　所以，行政诉讼法关于行政处分不能提起行政诉讼的限制已是多余，并且，这一限制不尽快突破，还会成为新形势下依法保护公务员合法权益、维护和监督行政机关依法行使职权的严重障碍和束缚，从而严重影响着国家的法制化进程。

　　（四）将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围，是对发达国家公务员救济制度的有益借鉴

　　将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围，不是笔者突发奇想，西方一些在行政管理方面较为先进的国家早已有此做法。法国政府规定，行政处分的材料必须给本人看，让本人有充足的时间申辩，如本人认为处分不当或不符合事实，可以向行政法院申诉。[viii]德国《联邦官员法》及有关条例关于对纪律处分的申诉和上诉规定：官员遵守申诉程序，可以直到向其所在单位的最高行政机关提出申诉；针对最高行政机关对申诉的裁决或针对下达的纪律处分决定，当事官员可以申请联邦纪律法院进行裁决；对联邦纪律法院的判决，可在判决送达后一个月内向联邦行政法院提出上诉等。[ix]在我国，将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围，正是吸取上述国家在公务员救济制度方面有益的做法和经验，推进我国的公务员管理制度改革和完善公务员救济制度的良好举措；也是加快我国与国际接轨步伐的内容与途径之一，应当大力推行。

　　总之，着手修改行政诉讼法第十二条第（三）项，将行政处分纳入行政诉讼，是完善公民权利救济制度以适应现代法治形势的必然趋势，是拓展行政诉讼并将行政诉讼成效推向崭新阶段的迫及需要，更是大力推进以依法行政为核心的依法治国进程的历史使命。

　　注释：

　　[i]本文所指的行政处分，仅指行政机关对公务员的行政处分，不包括企、事业单位或其他组织的行政处分或纪律处分。

　　[ii]夏宏根主编：《行政法学（修订本）》，江西高校出版社1996年6月第2版第290页。

　　[iii]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第22页。

　　[iv]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第60页。

　　[v]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第68-71页。

　　[vi]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第100页。

　　[vii]此部分内容、数字参见1999年《人民司法》第4期的文章《回顾与展望——纪念行政诉讼法颁布10周年座谈会综述》、2003年3月3日《人民法院》第一版文章《行政审判思路越来越清晰》（作者倪寿明）和2006年3月11日的《最高人民法院工作报告》。

　　[viii]刘家琛主编：《中国反腐廉政通鉴》，人民法院出版社1997年12月第1版第204页。

　　[ix]刘家琛主编：《中国反腐廉政通鉴》，人民法院出版社1997年12月第1版第251页。