关于行政执法监督机制

内容提要

在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权力的制约、督导、防止权力的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法的行为零碎的，仅仅对一些具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定的抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法治的重要内容。
行政执法国家行政机关及其公职人员以及根据法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权力的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，其是法的实施的重要组成部分和基本实现方式。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导的活动。
本文通过分析，界定了行政执法监督机制的含义，并通过对行政执法监督理论的分析，反思了我过现状的行政执法监督机制，提出了必须健全和完善我国的行政执法监督主体，以适应构建和谐社会的需要。

关键词：行政执法 行政执法监督 行政执法监督主体 自由裁量权

“监督”一词，根据我国《辞源》的解释，是指监察督促之意。在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权力的制约、督导、防止权力的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法的行为零碎的，仅仅对一些具体事务的监督，而是要对行政主 体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定的抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法治的重要内容。
一、行政执法监督机制之界定
（1）行政执法。行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权力的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等各种行为方式。在我国，行政执法主体的产生主要有两种渠道：1、根据法律规定依法产生和获得；2、根据法定授权产生和获得。具体而言，我国的行政主体主要有以下三类：1、中央和地方各级政府；2、各级人民政府中享有执法权的下属机构；3、因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照法律规定，由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组织。
（2） 行政执法监督。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。这与行政监察监督不同，后者是指行政机关或国家公务员对企事业单位或公民，其他组织等行政相对人执行法律、法规、规章及执行行政命令，决定等情况进行监督，它包括如工商、税务等部门对个人、组织的监督，稽查特派员对国有大中型企业的监督等等，行政执法监督主体一般包括以下几类：1、权力机关对行政执法的监督，是指各级人民代表大会及其常委会依法定职权和程序，对它所产生的国家机关及其公职人员的法律活动所实施的监督，权力机关的监督包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；2、行政机关的监督。指各级国家行政机关依法依照隶属关系，对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督；3、司法机关的监督，分检察机关的监督和审判机关的监督；4、社会组织的监督；5、舆论的监督；6、人民群众的监督。
二、关于行政执法监督理论的分析
1、行政执法与“权力”的关系。有史以来行政一直是权力的代名词，行政执法是权力最形象逼真的化身。权力具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权力在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应指权力发挥其正常的应有的正面和职能。权力的负效应，指权力的拥有着假公济私、滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权力的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权力的可能，行政执法活动中乱立章法、以言代行、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现的相当突出。
2、权力必须受到制约。在我国一切权力都属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要通过经过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权利必然导致腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关及其公务员都必须在法定的的权限内行使权力，自觉接受来自其他国家机构及人民的监督。对行政机关有效地监督，是保障依法行政的重要方式。
3、自由裁量权的界定。行政执法过程中最难监督之点即行政执法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织、正当权益的也是行政执法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，而且行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，应当看到行政机关本身对行政效率的追求，行政管理采取首长负责制，行政活动中自由裁量的必要性都给依法行政带来了困难。 各种监督主体对行政执法监督的困难之处也在于此。国家应对行政执法监督机制进行研究，从而防止行政主体在执法过程中对权力的滥用，保护公民合法权益不受行政主体滥用权力的侵害。
三、我国现行行政执法监督机制反思
1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机制的建设和完善，到目前为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权力机关监督，新闻监督，人民群众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来看，既包括对国家各级，各类行政机关是否依法行政监督，也包括对国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行为的合法性及合理性。
2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显缺陷。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力；等等。 这些事实的存在与发展与我国行政执法监督机制的落后与不足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督体制的主要问题（一）监督的主、客体错位。群众对行政执法、各监督机构对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致监督无力；（二）监督职权混同，目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的监督；（三）监督主体的监督意识淡漠；（四）社会监督、民主监督力度不够；（五）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱无力；（六）监督法治程度底，制度不健全。
四、我国执法监督体制的重构
（一） 我们须明确其重构之前提条件
第一、 其依据须法律化。行政执法须有法可依，有法必依、执法必严。并且这些法律在形式上要具有规范性，具备法的特征，从整体上，行政执法所依据的法律文件应具有的外在形式和特征，不同内容之间应该互相联系，形式统一的体系；从微观上讲，行政执法所依据的法律条文的用词及整个条文构造应当严密，使法律规范，具有较强的操作性；第二、制定和完善关于行政（执法）程序的地方性法规、规章，更有效地规范行政执法行为。行政程序规范不完备和不适应社会主义市场经济的要求，是目前行政法制的一个重大缺陷。 第三、建立有效的行政执法监督保障机制。因为行政执法所依据法律无论怎么完备，因普通法律及其他规范性文件可以任意被违反而不承担任何相应后果的话。相关法律的权威边无法建立起来，行政执法的效果也不会见好；第四、培养行政执法监督意识。由于权力绝对私有制的时代离我们并不远，与之相联系的心理积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还会延续，这些东西有可能会以新的面貌出现，要清除这种可能性，需培养人民的民主意识。人民应懂得自己才是国家的主人，而不是某个利益集团和个人，每个公民都应当清除传统的特权观念，等级观念等非平等思想，树立起平等意识。再者要有参与意识，人民当家作主不只是发表言论，更主要的参政议政，通过人民代表大会等各种途径对国家机关及其工作人员进行监督。可以说没有参与意识，别的一切都等于零，有了这些民主意识，行政执法监督意识就有了基础，可以说行政执法监督意识只是民主意识的一部分，在该种意识的培养中，教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知识，提高法律意识的作用，并对人精神风貌和良好素养起长期的巨大使用，潜化地影响其职业道德、职业能力、责任心和使命感，为正确、合理地履行职责奠定坚实的基础，使行政执法监督主体能在法制领域依法监督。

（二） 须健全和完善行政执法监督主体。我们需要深入细致地分析研讨行政监督主体本身的优劣得失，以求对症下药，健全和完善等。健全和完善人大监督。首先要坚持人大在对行政执法监督职权中的统一性，其次是要提高权力机关监督的权威性。为此我们需从如下几方面做工作：
第一、 要深刻意识人大监督是最权威的监督，别的监督都从属于人大监督。因此一方面要大力宣传宪法，让每个人都了解人大的作用，了解人大监督的特点。从而形成一种强大的思想趋势，凝聚为一种舆论力量；另一方面要加强制度建设，从制度上保障人大监督的行使，明确各种监督内容，监督程序，使人大监督在实际上具有可操作性，可执行性。
第二、 改善党的领导和人大监督的关系。党对人大的领导属政治、组织、思想的领导，人大监督是最高监督，故而人大绝对可以对党的成员进行监督，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关系，这样，一个国家的机构运转才能正常进行；
第三、加强人大监督的监督力度。首先要认真全面听取和审议政府工作报告，其次人大应充分运用质询和询问，时刻监督政府在行政执法中的违法和不合法行为，使行政执法行为公布于众。要加强各种形式的行政执法监督，充分发挥各级人大在行政执法监督中的作用，维护法制统一正确实施，坚决杜绝行政执法领域存在的执法犯法、贪赃枉法以及地方保护主义、部门保护主义等现象。
第四、尽快制定一部人大及其常委会的监督法，以制度化的方式把人大监督的内容、方式、程序等以明文形式公诸于众，使人大的监督具有针对的操作性，使之有效地运行。
第五、完善人大各组成部门。首先，应进一步提高现有的专门委员会组成人员的素质，要吸收既懂专业知识，又有实际经验和较高政策水平的人进入专门委员会，以提高其整体工作效力。其次，必须十分重视有专门委员会办事机构人员的配置。
第六，健全和完善对行政执法的司法监督。在我国，司法监督包括检察院的监督和法院监督，要健全完善司法监督，首先须扩大对行政执法的监督范围，强化司法监督对行政执法的监督功能。

第七，健全和完善行政执法的内部监督。行政执法的内部监督包括一般监督和专门监督。一般监督指行政体系内部上下级之间的监督，专门监督是行政监察监督和审计监督。首先对行政监察，我们应朝以下各方面着力加强行政监督制度。1、职能分离，行政监察监督的职能必须独化，并与其它监督方式有明确的区别；2、加强行政监察的透明度，制度化、法律化；3、集中力量促使行政监察机关监察任务的完成。其次对审计监督，我们应加深和拓展审计监督的作用范围，搞好对固定资产投资缓建项目的跟踪审计，加强对流通活动、消费基金、财政金融等部门的审计，抓好对发展农业和扶贫专项资金的审计，另外还要实现审计监督的法律化、制度化。
第八、健全和完善对行政执法的社会监督。这是一种最能体现国家的一切权力属于人民和人民当家作主的一种监督形式，故而这种监督方式具有很重要的作用和巨大意义。要健全和完善这种监督，首先应健全和完善各民主党派的监督，各民主党派的监督主要是通过人民政协的组织形式进行的。通过政治协商对执法监督起着重大作用，但现实生活中我们可以看到并感觉到各民主党派的理想监督状态和实际监督效果之间仍存在一定差距，所以要继续努力使各民主学派的政治协商和民主监督走向法制化、制度化，并在实践中丰富和发展政治协商、民主监督制度。并且还要进一步扩大各民主党派代表人物在各级人大政府和司法部门担任领导职务的名额，使大量有知识、有能力的人才直接参加国家管理。另外也要加强民主党派的自身建设，提高参政议政素质。在组织选拔上，选拔品学兼优有组织能力的新人进入各级领导机构。其次还要健全和完善人民群众对行政执法的监督。人民群众对行政执法的监督的愿望应该是很热烈的，国家为人民群众对行政执法的监督开辟了各种通道，有信访，举报、申诉、控告、建议等等。当前在这些方面存在的主要问题是国家的愿望与地方政府个别领导的利益的冲突，中央希望人民群众中存在的问题能得以及时、迅速地解决，但地方部分为一己之私，不认真对待人民群众的呼声，害怕把矛盾公开化，影响自己的政绩，造 成很多群众 越级上访，申诉等等，但这些问题有时并不是上级部门所能直接解决，甚至间接也不能解决，故而，中央应重视政策的执行问题，地方也应深刻明白，这是对本身长远利益的考虑，如果有这个观念的转变，那么人民群众 的信访、举报、申诉等应该是很容易解决的，别的都不是问题，这样就可以从最根本上稳固统治阶级赖以生存的人民群众。
最后，还要健全和完善舆论对行政执法的监督。舆论是一种公众意见，舆论监督，尤其是新舆论监督具有全民公审的强大威力，它能及时地把官僚主义和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵御的批判力量。我国的舆论监督走过了曲折的路程，在我们传统的文化中缺乏对舆论理论的形容，故而我们只把舆论看成是宣传，鼓动和组织群众，舆论监督功能却没有被提到桌面上来。目前舆论监督仍然面临许多困难，所以必须认真对待这些问题，要认识到新闻舆论必须代表广大群众的利益，它必须深入生活，言言有物，有的放矢，为群众说话，发挥其应有的作用。因为新闻舆论属于意识形态领域，在我国，此方面的改革要比政治、经济领域内改革更为困难和复杂。还要认识到新闻舆论监督要法制化，我国新闻舆论方面的立法比起其他方面的立法是比较滞后，但现实中许多新闻单位代表正又对非正义的行为进行揭露和批判时，却得不到应有的保障。在对舆论的管理方面，暂时处理的情况多，人治的色彩比较浓，在可能面临社会诸多压力的情况下，新闻机构的一些领导不得不时刻观察上面的态度，仔细应对各种情况，这样政治就领导 了舆论界，政治上的黑幕被遮将会导致更大的损失。因此，应允许新闻界经常披露有关问题，并发表评论，展开讨论。在提倡舆论监督的同时，应切忌出现“舆论定案”的现象。
总之，行政执法监督机制的研究是一个涉及面很大的课题，它需要从政治、经济、文化、法律等方面深刻分析才会实际有所增益，才能强化对行政执法的监督力度，确保依法行政，社会秩序的稳定和人民生活的安定，以适应我国构建和谐社会的需要。

参考文献：
1、张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版。
2、刘海年等编：《依法治国，建立社会主义法治国家》，中国法治出版社1996年8月版。
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5、郑成良：《论依法治国之法理要义》，1996年第4期《吉林大许学社会科学学报》。
6、王宝明：《行政法与行政诉讼法》，中国城市出版社2003年版。

注释：
张民锋、傅斯来：《当前行政执法中亟待解决的几个问题》，载北京市人民政府法制办公室：《行政执法问题研究》，第51页。

肖扬主编：《依法治国论》，法律出版社1998年版，第85页。

莫玉川：《行政执法监督制度论要》

莫玉川：《行政执法监督制度论要》