试论行政法信赖保护原则在我国行政法中的定位

[摘 要]信赖保护原则是二战后德国行政法院在授益行政行为的撤销判决中发展起来的一项行政法原则。其在保障人权、规制行政权的行使、追求实质公平、正义等方面发挥了重要作用。然而在我国，由于缺乏对信赖保护原则的合理定位，间接阻碍了该原则在我国行政法中的发展。笔者认为行政法信赖保护原则应被定位为我国行政法的基本原则之一，并最终通过制定我国行政程序法加以确立。
　　[关键词]信赖保护原则 行政法 基本原则
　　
　　一、行政法信赖保护原则的概念
　　信赖保护原则是二战后德国行政法院在授益行政行为的撤销判决中发展起来的一项行政法原则。当行政相对人对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或只能在给予合理补偿相对人的信赖损失的前提下才得变动。该原则的核心思想即维护法律秩序的安定性，保护社会成员的正当权益。[1]
　　
　　二、信赖保护原则在我国行政法中的现有地位
　　从世界范围来看信赖保护原则在行政法中的地位有三种表现：[2]
　　第一种是明确信赖保护原则是具有宪法效力等级的一般法律原则，不仅约束行政活动，而且约束立法行为，学理和判例上均从宪法原则或者一般法律原则的高度推动其发展。如德国和荷兰是这种做法的典型代表。
　　第二种是明确将信赖保护作为行政法的一个基本原则，但将其使用范围限于行政行为特别是授益行政行为的撤销、废止，以此为着眼点把信赖保护原则与法律的安定性原则、依法行政原则结合起来，协调这些原则之间的冲突。这种做法实际上是已经将信赖保护原则视为行政法的基本原则，只是在法律规定或者法学研究上把信赖保护原则的重点放在行政行为的撤销和废止方面。采取这种做法的是我国台湾地区及日本等。
　　第三种是没有明确提出信赖保护的概念，但是在其行政法律体系或者行政法学研究中，具有信赖保护的相关规定或者观念。法国、英国和美国行政法和行政法学即属于这种情况。
　　在我国，长期以来受传统的行政法思想的影响，“依法行政”被作为行政法上的一项基本原则，不论是在我国理论界还是实务界，均受到了极高的礼遇和推崇。而具有保障人权、规制行政权的行使、追求实质公平、正义等价值的信赖保护原则在我国长期处于立法上的空白。在我国现有行政法律体系中，信赖保护不是行政法的一个原则，更谈不上是一个基本原则。同时，我国行政法学中也很少对此展开研究，信赖利益多是作为民商法上的概念出现。因此在我国行政法中缺乏对信赖保护原则的合理定位。
　　
　　三、信赖保护原则在我国行政法中的应有定位
　　（一）信赖保护原则是行政法原则而非宪法性原则
　　信赖保护原则究竟是行政法的原则还是宪法性原则？一般认为，信赖保护原则是为规制公权力的行使而发展起来的，扎根于公法的肥厚土壤。在它的发源的德国，最早也是被用于限制授益行政处分的撤销。因此，信赖保护原则是一个行政法层面的原则。但同样是在其发源地德国，近年来学者在谈及信赖保护原则的重要性时，多用“宪法原则之位阶”来表达。在他们看来，信赖保护原则与依法行政原则具有一样的法律地位，而依法行政原则在德国基本法上是一个宪法性原则，所以信赖保护原则同样是一个宪法性原则。并认为只有承认其宪法性地位，才能使信赖保护原则在拘束行政行为的深度和广度上不断突破禁区，从最初的受益行政行为向负担行政行为开拓，从保护相对人的利益向保护第三人的信赖利益开拓，从国内行政法院适用向欧盟法院适用的开拓。[3]
　　笔者认为信赖保护原则应是行政法原则，而无需上升到宪法性原则的高度。这主要因为：其一，宪法性原则体现的诸如主权在民、人权保障、分权制衡、法治等人们在社会生活中共同认可的基本价值，具有高度的综合性、涵盖性和稳定性。而信赖保护原则在价值取向上单一而明确，即限制行政权的任意行使，维护相对人合法利益。并不具有宪法原则的基础性、综合性的特征。其二，宪法原则是调整基本社会关系、确认国家制度和社会制度的依据，因此往往能在各国的宪法条文中找到明文规定。而从世界各国来看，信赖保护原则一般是由行政法典进行规定，这也从侧面反映出信赖保护原则主要适用于公法领域。其三，如前文所述，信赖保护原则构筑于法治国家原则、人民主权原则、基本人权原则之上，而这三者都是公认的宪法基本原则。所以，信赖保护原则是宪法原则在行政法领域的具体化，即是行政法上的一项原则。

　　（二）信赖保护原则应是我国行政法的基本原则之一
　　行政法基本原则，是指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中，它是对行政法规范的精神实质的概括，体现着行政法的价值和目的。这一定义同时也提供了行政法基本原则的判断标准：（1）专属于行政法这一部门法，体现行政法基本价值观念；（2）具有明确的指导性，贯穿于行政法的各个环节和各个方面的；（3）具有较高的层级和拘束力。
　　信赖保护原则具备行政法基本原则的特征。首先，在价值体现上，信赖保护原则一方面维护行政秩序的稳定和行政管理的高效运作，另一方面通过对行政权的合理限制，保障行政相对人的合法权益，承载着协调公平、正义、秩序、安定等法的基本价值要素的任务，体现行政法的保护公民权益维护行政秩序的终极价值。其次，信赖保护原则能在行政主体作出、变更、废止行政行为时为其提供全方位的指导，以保障行政行为的合法性与合理性。再次，信赖保护原则在实践中是行政主体制定、执行或适用法律的依据，违反信赖保护原则的行为和规范均可导致法律责任的产生。
　　当然，若要将信赖保护原则确立为我国行政法基本原则之一，必然要求信赖保护原则与行政法其他基本原则具有共容性，即存在共同的价值取向，追求共同的价值目标。我国行政法学界长期以来坚持行政合法原则和行政合理原则作为行政法的基本原则，有学者认为行政合法原则与信赖保护原则一个强调行政行为的合法性，一个强调法的安定性，存在着天生的对立和冲突。然而，分析信赖保护原则和依法行政原则的冲突成因后，我们发现二者分别体现了形式法治和实质法治的精神，是内在统一的。形式法治遵循严格规则主义，侧重于强调行政法律秩序，行政合法原则正带有形式法治的意味。而实质法治更强调现有规则的理性，追求的是法治的核心价值即权利保护，信赖保护原则正是实质法治的体现。因此，在法治的视野下，行政合法原则和信赖保护原则具有共容性。
　　综上所述，笔者认为行政法信赖保护原则应被定位为我国行政法的基本原则之一，并最终通过我国行政程序法的制定加以确立。
　　
　　参考文献
　　[1]李春燕，《行政信赖保护原则研究》，《行政法学研究》，2001年第3期
　　[2]马怀德，《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第34-35页
　　[3]城仲模主编，《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第201页