民事诉讼法修改的宪法之维

1982年我国制定了首部民事诉讼法，先后经过1991年和2007年两次修改，是近30年中解决民商事纠纷的主要程序法规范。但不可否认的是，在民事案件持续高速增长的背景下，我国也出现了西方国家在世纪之交经历过的“民事司法危机”。最高人民法院披露的数据显示，1991年至2010年间全国各级人民法院审理的民事案件每年的增长率都在10%以上，其中2010年，全国法院审结的一审民事案件达609万件，占所有一审案件的87%。基层人民法院和中级人民法院承担了繁重的审判工作，审判机关亟需通过诉讼程序的科学化来提高诉讼效率。与此同时，人民群众的诉权保障水平也亟待通过民事诉讼法的修改而得以提高。相形之下，现行民事诉讼法暴露出诸多弊端：
　　诉讼程序不够灵活，不方便当事人选择；运作中存在很多浪费诉讼资源的现象；证据制度的规定也过于原则，不利操作；法官的裁量权过大；再审案件过多；有关公共利益的纠纷无法通过公益诉讼获得解决，等等。
　　可以说，目前民事诉讼法的修改已经具备了基本的共识和足够的动力。立法、司法及学术界都将这部法律的修改重点，集中于完善诉讼程序与非讼程序的衔接、增加小额诉讼程序、加强民事检察监督和强化民事执行措施等制度方面，这些修改建议针对性非常强，很多对策也都是经过长期实践得来的。尽管如此，我们还是要指出民事诉讼法的修改尚缺乏“顶层设计”，亦即民事诉讼法修改过程中对宪法的重视还不够，例如增加各种程序不能不考虑宪法和法院组织法确定的“两审终审”的审级框架；对当事人的诉权保护措施应从宪法权利的高度去考虑；证据失权的规定也宜以合宪性的视角去审视，等等。
　　新中国民事诉讼法的修改经验充分显示，如果脱离开宪法而以“头痛医头、脚痛医脚”的思路去修法，民事诉讼法也只能依然是“审判法”或者“手续法”，而无法成为公民的诉权保护法。不但“起诉难”、“再审难”、“执行难”不能得到根治，“送达难”、“举证难”等新问题还可能演变为新一轮的诉讼症结。因此，民事诉讼制度的改革与完善首当其冲的问题就是要认真地对待宪法，民事诉讼法律制度的科学化首先应当从宪法根据之中获得支撑。
　　诉权保护的宪法理念。
　　尽管我国宪法没有将公民的诉权规定为基本权利，但依宪法理念或对宪法的解释，任何人在其合法权益受到侵害时，有权向人民法院提起诉讼，请求司法保护。司法机关应当确保公民行使诉权。这就引发出一个问题，解决“起诉难”是采纳“立案登记制”，还是沿袭传统的“立案审查制”？两者孰优孰劣？
　　随着我国社会的发展以及民事主体对于民事纠纷解决机制要求上的发展变化和民事司法救济的需要，现行民事诉讼法中规定的起诉条件的“高阶化”难以适应当前解决民事纠纷的实际需要。
　　现行《民事诉讼法》第108条规定起诉必须同时具备四个条件：一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；二是要有明确的被告；三是要有具体的诉讼请求和事实、理由；四是属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这一规定与长期以来的司法政策限制一起成为起诉难的症结所在。
　　如果从宪政的视角看，改进的方向便不言自明——当事人对自己处于争议中的民事权利应当享有寻求法院救济的权利，他们应有接近正义、利用法院从而接受司法裁判的权利。从法院的职责看，我国宪法第123条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”，实际上就明确了法院的宪法义务，法院既不能对民事案件拒绝受理，也不得拒绝裁判。基于这样的审判义务，立法上就有必要着手解决我国现行民事诉讼立案审查制中存在的缺陷，比如，起诉条件设定过高，用词模糊，弹性极大等。而立案登记制度的特点，就是规定只要当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院就无需进行审查，而应立案登记。法院不得拒收当事人的起诉状。用立案登记制代替立案审查制，旨在确保诉权免遭侵害及有效行使，当然，从更广的视野看，为保护当事人行使诉权，民事诉讼法的修改应进一步考虑充实和完善各种制度以消除起诉、应诉的障碍，不但要建立立案登记制，在大的环境方面还要进一步改革律师制度、法律援助制度、法律咨询制度，以减轻社会成员的诉讼费用负担及解决法律知识欠缺方面的障碍。
　　当然，民事诉讼法的修改既要注重保障诉权，也要对滥诉行为给予制裁。实际的情况是，由于我国缺乏具体的、有效的约束机制，导致了近年来司法实践中出现了大量的民事诉权滥用的现象，如原告通过行使诉权来侵害对方当事人的合法权益；原告与被告恶意串通以诉讼侵害第三人的合法权益；原告捏造侵权事实，通过诉讼来提高知名度，等等。这些滥诉行为不但侵害了他人的权益，也损害了司法权威，因而在修法时增加规制这种不法行为的措施，也是应有之义。学理上，应从彻底维护当事人的诉权和加强诉讼秩序管理的立场出发，应将提倡诉讼诚实信用原则与制裁滥用诉权行为相结合。对应在规则中，除将诉讼诚实信用原则规定在民诉法总则部分外，还有必要规定以下内容：（1）通过对起诉受理制度进行改造来达到遏制滥用诉权行为的目的，即对符合诉讼要件的起诉要受理，但在案件审理中法院发现诉讼要件欠缺时应随时驳回原告的起诉。（2）建立“独立性审前程序”。让双方当事人在案件审理前有所沟通，有利于被告方了解原告起诉的主要事实，以此来判断是否有滥用诉权的情形存在，如果有的话可以及时向法院提出异议，使审前准备程序起到阻挡滥诉的屏障的作用，避免司法资源的浪费。
　　（3）建立应被告请求的原告诉讼担保制度。由被告提出申请，法院对申请进行审查，以保护原告的合法权益，在原被告之间取得平衡。
　　检察监督制度的宪法依据。
　　我国《宪法》第129条规定检察机关是国家的法律监督机关。以此为依据，民事诉讼法修改中就必须强化民事检察监督制度。细化有关检察监督的权力与地位、监督方式等规定，以改变长期以来检察监督权力不明、地位不清的弊端。
　　这方面的修改应包括以下几个方面：（1）扩大民事诉讼检察监督的范围，对作为检察监督对象的民事审判活动做广义解释，将督促程序和公示催告程序纳入审判活动范围；此外，还应将确有错误的裁定纳入抗诉范围，包括：不予受理的裁定、驳回起诉的裁定、管辖权异议的裁定、按自动撤回上诉处理的裁定、终结诉讼的裁定等。（2）将诉讼实践中一些突出的裁判不公的情况列入再审事由，2007年修改后的民事诉讼法将原概括性规定加以明确化、具体化，并将申请再审事由与抗诉事由一致起来。抗诉事由的细化有利于更好地保障当事人申请再审和申请抗诉的权利，也使得检察机关的抗诉工作更具可操作性。应列入再审事由的情况包括：一是原判决、裁定采信的鉴定结论的鉴定依据错误、程序违法或鉴定机构、鉴定人员不具备鉴定资格的情况；二是就同一诉讼标的存在相互矛盾的生效判决、裁定的情形。（3）将调解书纳入抗诉范围。人民检察院对已经发生法律效力的调解书，发现有下列情形之一的，应当向人民法院提出抗诉：调解违反自愿原则的；调解协议的内容违反法律、行政法规的强制性规定的；调解协议的内容损害国家利益、社会公共利益或者案外人利益的。（4）增加检察意见等监督方式。鉴于检察意见已经成为检察机关监督同级法院民事审判活动行之有效的方式，有助于缩短办案期限，提高监督效率，因此有必要在民诉法中将这种同级检察监督的方式确定下来。（5）强化检察监督手段，并赋予检察机关以调查权。根据检察机关履行诉讼监督职能的需要，以下情形中应赋予检察机关调查权：一是如果生效的判决、裁定、调解书可能损害国家和社会公共利益，检察机关作为国家和公共利益的代表人，应当有权进行相关的调查核实；二是审判权是否依法行使是人民检察院进行法律监督的基本内容，对于人民法院是否违反了法律规定的诉讼程序，检察机关应当有权进行相关的调查核实。
　　审级制度与小额诉讼程序的构建。
　　在民事诉讼法中规定小额诉讼程序，有助于小额民事案件能够简便、迅速和经济地解决。现代小额诉讼程序具有适用范围窄、程序简约、调解与审判一体化以及按照常识化运作等特点。因此，将小额诉讼程序纳入民事诉讼法已经成为各界的共识。然而，在具体制度的设计上也存在分歧，主要有两个方面：一是小额诉讼程序实行一审终审还是两审终审；二是将小额诉讼程序纳入简易程序，还是将其与简易程序相并列。
　　对第一个问题，笔者认为，从合宪性角度看小额诉讼程序以采用两审终审为宜，如果不适用两审终审不允许当事人上诉，则与宪法确定的诉讼程序实行两审终审制相违背。从世界各国小额诉讼程序的立法和实践经验看，设置这一程序的基本目的在于降低诉讼成本和提高诉讼效率，以便更为迅速、简捷地解决纠纷，同时又由于小额诉讼所涉及的纠纷本身大多是诉讼标的金额较小，案件事实清楚、简单的案件。所以为了与这种程序设置的立法目标相一致，充分贯彻小额诉讼程序的简速性和效率性，各国在有关小额诉讼救济程序的规定上，都是以限制救济为设置救济程序的原则。而限制救济主要体现在对上诉的限制上，例如，日本《新民事诉讼法》第377条规定：“对于小额诉讼的终局判决，不得提起控诉。”只可以向作出判决的法院提出异议申请。如果异议准许，诉讼将恢复到口头辩论终结前的程度，不仅如此，在第二审程序中，当事人不可以进行诉之变更、追加和提起反诉，也不可以提出新的攻击和防御方法。

　　美国大多数州小额诉讼程序也有类似的规定。
　　我国宪法有关两审终审制的规定，决定了设置小额诉讼程序必须要采取合理限制救济的措施，亦即只有双方当事人合意放弃上诉的才可以实行一审终审，否则仍要允许当事人提出上诉救济。这既是合宪性的考量，同时也是基于我国民事诉讼现状的考虑。尤其值得注意的是，不允许针对小额诉讼程序裁判提起上诉也极有可能将更多的上诉救济请求推向再审程序。与其让再审程序代替二审程序成为解决小额诉讼程序缺陷造成的错误，莫不如实行小额诉讼程序的两审制。这也就相应地回答了第二个问题，既然小额诉讼程序与简易程序都实行两审终审制，那么在程序特性方面便不存在实质性的差别，因此，将其作为简易程序的组成部分便是合理的立法选择。
　　证据失权制度的合宪性。
　　民事诉讼证据制度的设计及适用同样需要宪法的指引和规范。我们知道，诉讼法往往被比喻为“被适用的宪法”，就是表明了其与宪法的紧密联系。无论在立法还是在司法过程中，宪法对民事诉讼法具有重大的指导性作用。一个非常重要的经验教训是，2001年12月21日颁布的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，对当事人举证的期限、逾期举证的法律后果，做出了明确规定，从而正式确立了我国民事证据失权制度。然而，这一制度在实施中却遇到了重重阻力，突出表现为，由于缺乏宪法和法院组织法层面的保障，又无必要辅助配套措施跟进，一些法院和法官对适用证据失权没有足够的信心，使这个制度难以起到固定证据的作用，逾期证据的失权导致法律事实与客观事实的背离使得当事人长期上访、缠讼。
　　究其原因，提高诉讼效率固然是规定证据失权制度的美好初衷，但必须要考虑到对当事人基本诉讼权利的保护，在当事人对迟延提出证据并没有重大过失的情况下就草率地让证据失权，当事人岂有接受的道理？因此，这次修改民事诉讼法的过程中，我们完全可以借鉴德国对失权以合宪性控制的思维，为证据失权设定严格的构成要件，在给予当事人平等充分程序保障的功能目标下完善举证时限制度，把证据失权作为合理例外的规定加以改造。基于宪政理念，我认为构成证据失权至少需要具备以下四个要件：（1）证据延迟提出，在举证时限届满之后当事人方向法院提出证据；（2）证据迟延提出导致了诉讼拖延，当事人逾期举证并不必然造成诉讼迟延，所以法院还需要区别具体情况，对造成诉讼迟延的才应令其失权，而对不至于延误诉讼的，则不得作出失权决定。（3）延迟提出与诉讼拖延之因果关系。（4）当事人的可归责性，即由于当事人怠于行使提供证据的权利且存在过失时，才能够动用失权制度予以制裁。
　　平等原则与民事诉讼法科学化。
　　以宪法规定的法律面前人人平等原则为根据，我们还应认真审视一系列民事诉讼制度完善的必要性。程序平等权是宪法平等原则的延伸，当事人在诉讼程序上享有地位平等、机会平等。
　　在民事诉讼法修改中通过贯彻平等原则而提高民事诉讼的效率，增加人民对司法制度的信赖。
　　例如如何保障当事人的诉讼地位平等，尊重双方当事人的程序主体权。在民事诉讼法增设适合当事人不同利益需求的程序制度，如调解、和解、小额诉讼等制度供当事人选择。此外，还要完善非讼程序和诉讼程序之间的衔接，将双方当事人的程序选择权落到实处。这方面最迫切的需要是如何在民事诉讼中建立人民调解协议的司法确认制度，以便与2011年1月1日生效的《人民调解法》相衔接。这种程序并非一般的民事诉讼程序，这一程序只有申请人而无原告和被告，也不直接涉及民事权利、义务的争议。法院对调解协议效力的确认判决也非普通的确认诉讼（即当事人要求确认某一法律关系存在与否的诉讼的确认判决），因为调解协议具有给付内容，则实际上通过司法确认就赋予了调解协议以强制执行的效力。考虑到调解类型较多，除人民调解之外还包括行政调解、专业调解和其他民间调解类型，因此民事诉讼法只宜笼统规定对调解协议的司法确认，当然这种确认主要适用于人民调解协议，但也不排除对其他调解协议的审核确认。
　　从诉讼机会平等的角度，民事诉讼法的修改还要考虑最大程度地保障当事人平等地利用司法制度，平等地享有提出证据和进行抗辩的机会。
　　为此有必要对虚假民事诉讼和伪造证据的行为予以制裁，对于当事人故意隐匿毁灭证据的，民事诉讼法应明文禁止，对妨碍民事诉讼的行为则予以严厉制裁。具体的对策是：对故意隐匿、毁灭证据的，认定应不利于故意实施妨碍证明的当事人；而对于过失实施证明妨碍的行为，法院则应做目的性解释，为限制当事人毁灭、隐匿对其不利的证据，赋予法官自由裁量权，类推适用证明妨碍措施。当然，为防止不合理加重过失妨碍证明的当事人的责任，也要对法官的自由裁量权予以严格限制。再如，为切实保障债权人的权利的实现，在执行程序中有必要规定“执行强制制度”，在通知债务人履行债务时法院即可立即采取强制执行措施；除对存款外，对债权、证券和股票等权利也可采取冻结措施；对被执行人恶意串通逃避执行的行为予以制裁，等等。另一方面，为了保护债务人和案外第三人的利益，在执行过程中，由于执行机关的强制执行行为给当事人或者第三人的合法权益造成侵害的，民事诉讼法应给予当事人或者案外人以补救方法。对程序上的执行瑕疵允许当事人提出执行异议；对实体上的执行瑕疵则要允许当事人提出执行异议之诉。
　　总之，目前各国家机关及学术机构提出的对策性立法建议带有相当强的针对性，可谓有的放矢。但我们认为民事诉讼法的完善和修改无法脱离宪法及宪法学理的支撑。尤其重要的是宪法是根本大法，其他法律的制定都是以其作为根据的，它们的制定都不可以与宪法相抵触，否则就是违宪。尽管全国人大常委会自1982年宪法以来尚无宪法监督的实践，但宪法监督却是一个必须认真对待的问题。在立法规定层面，历次民事诉讼法的修改都非常重视宪法的作用，无论是1982年新中国首部民事诉讼法（试行），还是1991年修改的民事诉讼法，都开宗明义地在第一条中规定：“中华人民共和国民事诉讼法以宪法为根据，结合我国民事审判工作的经验和实际情况制定。”在宪法监督方面，虽然我国没有宪法法院这样的宪法监督体制，但并不意味着可以忽略宪法，应以宪政的精神去处理这些具体的程序问题，这样才能最大限度地保护当事人依法行使诉讼权利，保护公民在法律面前人人平等。从世界范围看，在现代民事诉讼程序的宪法化也已成为法治国家的一种趋势。国家基于宪法负有保障人民基本权利的义务，而人民基于宪法也有权要求国家应建立救济其权利的司法制度和诉讼程序，使公民有权获得公正及时的司法救济。可以预计，在未来的民事诉讼中当事人的基本诉讼权的宪法化的国际趋势对我国民事司法的保障与促进必将发挥重要作用。