行政体制改革对行政法学的影响

　 摘要：自改革开放以来，行政体制改革对我国行政法学产生了相当大的影响，行政法学从计划经济下转变为市场经济下的行政法学，学科体系、行政理念、政府职能，价值追求等，均发生了巨大的转变。可以说，中国现代意义的行政法学就是围绕着整个行政体制改革而展开的。
　　关键词： 行政体制改革 行政法学 学科体系 理念
　　
　　一、导言
　　自1978年起，我国就开始了对行政体制进行改革的道路。总的来说，迄止2007年，可以把行政体制改革分为三个阶段：以政府机构改革为脉络的行政体制发展阶段（1978-1988年）；以政府与市场关系为导向的行政体制变革时期（1992-1998）；以政府与社会关系的再造为始点的行政体制演变时期（2001-2007）。而 2008年2月27日的十七届二中全会通过了“关于深化行政体制改革的意见”，就深化行政体制改革的指导思想、基本原则、总的目标以及政府职能转变、政府机构改革等问题提出了相应的意见。在此过程中，行政法学也在孕育和发展着。学界对中国行政法学的复兴均认为是从1978年开始的，之前，由于欠缺政府对“依法行政”理念的认同，行政法仅是管理，约束公民工具，并不存在现代意义上的行政法学。在行政体制改革持续进行的几十年间，行政法学也得到了长足的发展，这其中的关系绝非偶然。有学者认为，我国的行政法学是围绕着体制改革而展开的。行政法学是研究行政法现象的部门法学。因此，对于行政管理体制的问题，行政法学更侧重于法律制度、政府职能、以及行政理念等方面。本文旨在探讨在行政体制改革的影响下关于中国行政法学发展的几个问题。
　　二、改革进程中行政法学的发展概况
　　（一）理念的转变
　　总的来说，整个行政体制改革都是围绕依法行政以及法治政府而展开的，转变政府职能是改革的关键所在，也是改革的目标。现代国家具有公共管理的职能，也就是说，对公共事务的管理是政府的应有职责，即便转变政府的职能，也并非放弃国家机关在其职能范围内的管理职责。而随着改革的深入、市场经济逐步建立，传统的管理理念已不能满足现实的需求，政府的管理职能应更多的从宏观上发挥作用。不仅如此，随着市场经济和民主政治的逐步建立，服务行政的理念开始形成，要求实现从规制行政到服务行政的转向。
　　1.不同时期所体现的理念不尽相同。结合上文“三个阶段”来看。在第一阶段（1979-1988），由于当时正处于计划经济向市场经济的转轨时期，行政权对私域的涉足还相当的广泛，改革的力度也在于对政府机构的改革，旨在通过对行政机构的内部改制，提高行政效率，以此来缓和当时社会中存在的摩擦。这个期间，行政法学则体现为 “管理论模式”。其研究对象是行政管理，侧重从法制的角度研究我国国家行政管理的制度化、法律化，以及怎样运用法制来保障实施有效的行政管理等。行政主体仍然处于强权的姿态，而行政相对人则处于被管理者地位，缺乏主体性。因而有学者说,“行政法学理论在总体上还停留在以‘命令——服从’为人文精神的19世纪古典法学的阶段”。
　　2.在改革的第二阶段(1992-1998)，侧重点主要是政府与市场关系的调整。政府开始重视市场的角色，强调政企分开、转变政府的职能。政府应当尽可能较少地对市场进行干预，这一时期，行政法的职能主要体现在对行政权的控制上。“控权论”认为行政法是控制行政权、防止行政权滥用的以及当行政权被滥用如何给予救济的法律，主要是指行政程序法，更准确的说，控权论体现的是一种宪政理论的分权思想，通过立法的作用来制约行政机关的权利滥用。
　　3.而在第三阶段以及以后，改革的焦点转变为了政府与社会关系的再造，行政权力从私域退出，开始关注公共领域的事务，更倾向于对公共利益的维护，强调政府对公民的给付，总体上体现“服务行政”。大量的公共事务和公共利益必须由政府积极的作为才能得以实现国家对公民之“生存照顾”义务。服务行政是在制约行政权滥用可能性的基础上，实现政府的角色转变，体现以人为本的精神。公权服务于私权，与私权具有同质性，政府是公共利益的维护者。政府通过提供公共设施、社会保障等，满足公民的日常生活所必需。按照德国行政法学者福斯多夫的观点，人类社会化之后，会出现人类与其“生活之资”的分离，要生存就必需有一个可以“有效掌握”的生活之资的空间，但是，随着社会化以及都市化发展的逐步深入，个人可以有效掌握的生活之资的空间越来越狭隘，这个时候，人类就不能独立生存了，必需依赖于社会，由社会为其生存提供“生活之资”，以后逐渐演变为政府的职责，即政府之“生存照顾”义务。

　　（二）行政法学体系的建立和逐步完善
　　在中国，现代意义的行政法学是在1978年才开始出现的，此前的行政法学，由于缺乏宪政基础，脱离了社会现实，还不能称为现代意义的行政法学。整个学科体系就是在借鉴国外经验的同时，围绕行政体制改革而展开的。相对于国民政府时期的旧行政法学，有学者将1978年以后的行政法学成为“新行政法学”①。新行政法学是随着对宪政的重视和对旧体制改革的展开而产生的。这段时期，大量的行政法学著作逐步问世，开始对行政法关系、行政法基本原则、行政主体、行政行为等问题展开研究，行政行政法学经历了体系的严重缺失到逐步完善的过程，逐渐成为独立的法学学科，基本确定了我国行政法学研究以“主体——行为——救济”为主线的研究范式。
　　同时，为适应社会发展的需要，颁布大量的行政法律法规，也促进了行政法学的发展，如1989年的《行政诉讼法》。《行政诉讼法》的颁布，标志着我国行政诉讼制度的基本确定，一方面行政权运行有了合理的外部监督机制，另一方面，公民的私权受公权侵犯时也有了司法救济途径。行政诉讼制度的确定肯定了对行政权的司法审查，是对行政法学理论的进一步完善，具有里程碑的意义。行政法学也不再停留于类似行政学或者管理学强调的政府的管理模式、效率等问题，而是转向研究与之有关的法律问题。在这期间，行政法学界也出现了大量关于行政诉讼制度的学术研究，如张尚鷟教授1989年发表的《试论我国行政诉讼制度和行政诉讼法》、朱维究教授同年发表的《我国行政诉讼制度的确立及其意义》、周国弘1990的《论行政诉讼制度对企业的保护——对确立赔偿制度的建议》等。但不得不说，目前对行政诉讼法律制度的研究却陷入了低谷，大多学者都倾向于研究行政理念、行政程序、行政监督等行政法总论方面，而忽略了诉讼方面。学科研究之间也存在相互推诿的现象。
　　从整个学科体系来看，我国的行政法学侧重于总论的研究，而在分论方面的研究相对较弱。在改革初期，还比较重视部门行政法学的发展，部门行政法学被作为学科体系的重要组成部分。但在1998年之后，由于学科体系建设的需要，部门行政法学受到了削弱，行政法学研究侧重于基础理论、基本原则及方法论等方面的研究，行为论、主体论、监督救济论等也得到了深入研究。但是，加强部门行政法学的呼声却从未停止过。目前，有的高校也尝试着开展了部门行政法学课程。对部门行政法的研究，有利于推进行政法治和制度在不同的行政管理领域的运用，并且，也能起到完善行政法总论的作用。
　　（三）对行政程序的重视
　　在中国，历来有“重实体、轻程序”的习惯。在改革初期，由于法制的不健全，政府往往是按政策行事、按上级领导的意志行事,极具人治色彩。但随着改革的深入，开始注重依法行政，而“依法”主要就是强调依“行政程序法”。各行政立法具体体现了对行政程序的重视，如《行政处罚法》中就规定“违反法定程序的处罚行为无效”。行政程序首先要在形式上实现正义，它具有效率和民主的基本品格，效率本身就是行政管理的内在要求，民主则强调公众对行政的参与。整个体制改革，无论在机构的设置还是公务员的配置上，都体现着追求效率的精神。反映到行政程序上，则要求行政程序的正式程序与非正式程序之间、时效制度、救济制度等的设计要合理。而公众对行政程序的参与，则是随着行政主体论的逐步发展，行政性对人的主体性地位得到尊重后才逐步体现在行政程序中的。行政程序不仅要求效率与民主，还要求政府的信息公开。
　　三、结语
　　一般认为，行政法学一个关键的命题是“行政法学是研究什么是行政法的一门学科”，但有一个更重要的问题是，“我们究竟需要怎样的行政法学？”理论对实践具有指导作用，究竟怎样的行政法学才能促进我国行政法的发展呢？行政法学不是一个固步自封的学科，它的发展离不开行政体制改革这一大背景，行政体制改革为行政法学的发展提供了研究素材，而行政法学反过来又为行政体制改革提供理论支撑，可以说，二者相互促进。

　　参考文献：
　　[1]刘书燃．“中国行政法学研究报告（1978-2008）”．《行政法论丛（第11卷）》．法律出版社．
　　[2]叶必丰．《行政法学》．武汉大学出版社．2006年版
　　[3]陈新民．《公法学札记》第三编．“服务行政与生存照顾概念的原始面貌”
　　[4]于立深．“中国行政法学 30年的理论发展”．载《当代法学》第23卷第1期．
　　[5]叶必丰．“二十世纪中国行政法学的回顾与定位”．载《法学评论》1998年第4期．