法国与德国行政法治原则的比较研究

　 摘要:行政法治原则在法国包括三个方面的内容，即行政行为必须有法律的依据，行政行为必须符合法律和行政机关不仅有消极的遵守法律的义务，而且有积极的义务采取行动，保证法律规范的实施。在德国表现为法律优先与法律保留。通过比较，可以看出两国的行政法治原则在理念，民主性，实现路径，对立法机关的要求等方面存在相异之处，在起源思想，追求目标和重视司法权对立法权、行政权制约上有很多共同点，这些共同点展现了依法行政的新特点和发展趋势。
　　关键词法律优先 法律保留特殊情况重要性理论
　　
　　法国与德国同属大陆法系国家，两国的行政法在各自所属的国家内均为公法的范畴，行政活动受独立的行政法院管辖。然而，两国的行政法也有不同的特点。在德国行政法中，成文法占据主导地位。就行政司法体制而言，虽然两国都实行的是双轨制，但是两国法院的地位有很大的差距。法国的行政法院是行政部门的一个部分，受行政牵制很大，实质上是一种特殊的行政机关。而德国的行政法院是司法系统的组成部分，不受行政部门的干预，具有很强的司法性，而非行政性。法德两国行政法的相同相异之处在行政法基本原则之一行政法治原则上体现如下。
　　
　　一、法国行政法治原则
　　
　　（一）行政法治原则在法国包括三个方面的内容：
　　1、 行政行为必须有法律的依据。法律规定行政机关的组织和权限，行政机关超越法定权限的行为是无效的行为。行政权力必须由法律设定，没有法律根据的权力不是真正的行政权力。
　　2、 行政行为必须符合法律。行政机关根据法定权限为行政行为，要遵守法定的条件、程序和方式。但此并不意味着把抽象的法律原则机械地应用到具体的事件中而没有自由决定的权力。行政机关受法律拘束的情形分为羁束行政和自由裁量权限。
　　3、 行政机关不仅有消极的遵守法律的义务，而且有积极的义务采取行动，保证法律规范的实施。最高行政法院在1959年的一个判决中声称，行政机关在情况需要的时候如果不制定有效的条例来维持秩序，就是违反法律。（最高行政法院1953年doublet案件的判决） 在1969年的一个判决中（最高行政法院1964年11月27日dame vve renard案件判决） 重申上述观点，当指定行政条例为实施某个法律所必要时，行政机关有义务制定这个条例。
　　（三）行政法治原则的限制
　　在法国，行政法治原则作为行政法的基本原则普遍适用，但也有一些领域禁止行政法治原则的涉足。主要是政府行为和特殊情况。这些例外情形构成行政法治原则的限制。这两者还存在一些差别。政府行为只受议会的监督，完全不受行政法院管辖。而特殊情况不适用一般的法治原则，但是仍接受行政法院的管辖。
　　政府行为包括三个方面的内容：一、政府和议会关系中所采取的行为，包括提出法律草案、公布法律、召集议会、议会选举等行为。二、政府在国际关系中所采取的行为，条约的磋商和签订。三、1958年宪法第16条授权总统在国家遭到严重威胁时，在和总理、两院议长、宪法委员会主席磋商后可以根据形势的需要采取措施。
　　为了平衡集体利益和个人利益，避免特殊情况完全成为无法的情况，行政法院会从以下三个方面对行政行为进行审查：一、审查特殊情况是否存在，以及存在的期间。二、审查行政行为的目的和动机是否真正为了满足公共利益的需要。三、审查行政行为的性质是否和当时的情况相适应，是否超过必要的程度。
　　
　　二、德国行政法治原则
　　
　　（一）法律优先与法律保留
　　法律优先，指行政应当受现行法律的拘束，不得采取任何违反法律的措施。该原则适用于一切行政领域。德国基本法第20条第3款规定，立法权受宪法的限制，执行权和司法权受法律和权利的限制。
　　法律保留，指在行政自行作用的范围以外，法律是行政的必要基础，行政只有获得法律的授权才能为一定行为。法律不是局限于议会制定的法律，还包括行政机关自己的行政立法。一、法律保留原则要求某些事项必须由议会制定法律规定，任何行政机关决不可干涉，称为国会保留或者绝对保留。这是法律保留的核心。二、某些可以由特定行政机关立法的事项，事先也必须有议会的授权，即相对保留。三、对法律尚未做出规定，而又不属于法律保留的事项范围，行政机关对其做了规定时，一旦法律对这些事项做出规定，则必须对行政立法进行废、立、改，以保持行政立法与法律保持一致。

　　（三）法律保留原则的适用范围和调整密度
　　德国以重要性理论作为判断法律保留原则适用范围的标准。重要性理论由德国联邦宪法法院通过一系列判决产生。“重要性”是指某项规则对共同体或个人重大影响、意义、分量和基础性、深远性和其强度。 因此“重要性”不是确定的概念，而是一个阶梯，某一个规则对共同体或者公民越重要，对立法机关的要求就越高。
　　
　　三、 德法两国行政法治原则的共性和差异
　　
　　德国、法国行政法治原则既有区别，也存在相同之处。
　　（一）两国的差异
　　1、两国对行政法治原则理念的理解不同。leˊon duguit认为，行政的主权特性并不存在，故行政必须适合法律是自然而然的事情。过去视法律为主权者的命令、只能由人民的代表制定，一国之内任何区域不能另定法律等理论都是谬论；形式法律的制定权固仅属于立法机关，但实质的法律，上自总统、阁员、地方机关，为适应行政扩大等客观环境的需要，应该具备制定法律的权力，所以法律与命令的差异，依据事物的自然演进，终究必归消灭。他主张，权力分立是指各权力代表机关的通力协作与任务的分担，国会、国王（国家元首）及法院各代表所属机关最高的立法、司法和执行的意思，所以诸权力相互之间不产生优越与支配其他权力的作用；行政机关可以制定实质法律，则依法行政的概念与德国学者的主张有差异。 德国学者在行政法治原则中，侧重从形式法治上进行理解。德国行政法的比例原则和信赖保护原则与实质上的行政法治原则接近。
　　2、现今法国的行政法治原则与德国的行政法律保留在行政依据的民主性要求方面有明显的差异。在德国，就行政法律保留的本质意义而言，是要求行政对人民基本权利与自由的干涉必须要有议会立法作为最终的基础，以保证行政行为的合法性与正当性。在德国，某些事项必须由议会亲自立法进行规定，即使某些可以由特定行政机关立法的事项，事先也必须有议会的明确授权。重视立法权对行政权的拘束。法国在1958年宪法制定后成为议会立法兼行政立法型的国家，其行政法治原则要求的法律根据已经不是完全是议会制定的法律，现行宪法第34条 明确列举了法律的调整范围，除此之外，根据现行宪法第37条 ，行政机关可以通过条例调整一切事项，同时，根据现行宪法第38条 的规定，即便是属于法律调整范围的事项，政府为执行其施政纲领仍可要求议会授权自己在一定期限内，以法令的形式采取属于法律调整范围内的措施。可见，法国侧重于保障行政权的自由行使，抛弃了议会对立法权的垄断。
　　3、作为法国行政法治原则内容之一的，行政机关有积极采取行动保证法律实施的义务。这一内容与法治原则中从广义上解释法律向吻合。一般情况下行政机关通过制定条例来保证法律的实施，在条例被撤销前即便是其制定机关的上级机关也要遵守它。
　　4、对行政机关的约束程度不同的标准，与法国相比较而言，德国的划分标准更加清晰。法国羁束行政、自由裁量行政的区分是相对的，行政行为必须符合法律在适用上有很大的弹性。德国的“重要性”理论将参照某些规则对共同体或者个人的意义、分量、影响的深远性等标准把法律对行政的规制分为三个层次，虽然“重要性”也是不确定的概念，但其也为法官的审理提供了可供考量的方面。
　　5、在德国，法律优先原则仅消极地要求行政机关按照现存法律办事，行政机关不能采取与法律相抵触的行政措施，若法律对某一事项没有规定，则行政机关可以依据自己的判断进行行政行为。
　　（二）两者的相同之处
　　尽管法国与德国行政法治原则存在上述不同，但两国也存在许多共同点。
　　1、法国与德国行政法治原则都深受法治国思想影响。法治国要求国家和公民之间的关系应受一般法律的调整。该一般法律不仅使行政活动得以确定，而且是公民可以预见和测度行政活动。它包括基本权利的保护，分权制约，国家机关遵守法律拘束，法律保留，法律保护，国家赔偿，法治国家对行政诉讼的约束，法的安定性，比例原则。 法治国的基本精神在于使国家公权力服从于法律，作为国家公权力之一的行政权也应当受到法律的约束。法治国不仅要求公权力服从于法律特别是制定法，而且进一步要求公权力的行使符合公平、正义的观念。

　　2、两国的行政法治原则追求的目标是一致的。它们都追求客观的法支配行政，避免主观的人治，以及实现法的安定来保障行政目的的实现。试图通过对行政法治原则的解释来寻找规制行政的工具，促使行政在法秩序内发挥作用，又不失其主动性与高效性。
　　3、两国都重视司法权对立法权和行政权的制约。全部行政作用是否适当，国家损害赔偿责任是否成立和立法作用是否违宪的最终判断，应由客观第三者即司法权所属机关—法院来承担，使其依据法律独立进行司法审查，以保障宪法和法律效力的正常发挥，用司法权对立法权和行政权进行制约。
　　通过对法德两国行政法治原则的比较，可以看出现代的依法行政向实质的法治主义发展，行政除了以形式法律为根据外，尚需受实质法律（如规章命令）的支配。同时还应该受到公共利益和行政目的、诚信原则、行政道德、法的一般原理和行政法院判例的规范。法治原则已不仅仅是判断权力运作合法性的准绳，而且也成为衡量权力运作正当性、公正性的重要根据。

　　参考文献：
　　1. 王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版。
　　2. 城仲模著：《行政法之基础理论》，三民书局印行，中华民国六十九年9月初版。
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　　10、[德]哈特穆特.毛雷尔著/高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第105-106页。