行政法规制行政垄断的完善

行政法规制行政垄断的完善

我国曾一度实行高度集中的计划经济体制，国家经济管理机构对整个国民经济实行高度集中的统一计划，通过指令性管理体制不仅控制生产，而且控制流通、分配和消费的整个社会再生产过程。转向市场经济体制之后，行政权力通过滥用自有的强权干预经济，加上市场机制本身并不完善，市场上企业主体制度不健全，自主能力不够，它们很少能像在自由资本主义下那样得到充分发展，以及快速通过资产整合实现资本集中，形成本行业的垄断。因此我国出现的大多数垄断并非经济性的垄断，而是行政垄断。这些行政垄断主要表现为封锁地区市场、禁止其他商品进入、限定企业交易、设立行政公司等。反过来行政垄断的形成又进一步破坏我国市场经济秩序，损害中小企业利益，阻碍良性市场竞争，同时还会滋生腐败。综上所述，行政垄断在我国不仅有着极大的危害性，而且是我国法律规制的一个难点。
　　一、行政垄断的定义
　　对于行政垄断的内涵我国学者都做过不同的解释。王保树教授就曾经对这些定义做过精辟地概括，行政垄断的概念在学界有五种不同的理解：“一曰:行政垄断是通过行政手段和具有严格等级制的行政组织维持的垄断。二曰:行政垄断是凭借行政权力而形成的垄断。三曰:行政垄断是指国家经济主管部门和地方政府滥用行政权，排除、限制或妨碍企业之间的合法竞争。四曰:行政垄断是行政权力加市场力量而形成的特殊垄断。五曰:行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力限制正当竞争”。1这五种理解有的是强调行政主体，有的强调滥用行政权力，有的强调造成的限制竞争的状态，有的强调行为目的，这些都在一定意义上表现出了某些合理性。因此可以大致将行政垄断定义为行政主体滥用其行政权力限制市场正常竞争的行为。
　　二、行政法规制行政垄断的特点
　　1、行政法规制行政主体，防止滥用权力
　　行政法以行政关系为调整对象，规制的是行政主体的行政行为。由于行政关系过于广泛，很难以统一的规范加以调整，并且部分行政关系稳定性低，变动性大，也不宜由统一法典进行规定，行政法在形式上并没有一部集基本规范为一体的统一法典。2因此不便在散落的法律规范中对行政垄断进行明确规定，并且行政法主要是对行政主体进行规范，在法律规定之外进行行政行为就是非法的、被禁止的，因此也不会出现明确禁止行政垄断的字眼。我国实行的是以行政为中心的体制，行政权“一权独大”的现象是造成行政垄断滋生和蔓延的根本原因之一。3我国行政垄断的根除也有赖于思想传统、行政体制、社会运作方式的转变。
　　2、行政法赋予行政主体自由裁量权，主要依靠行政机关自我约束
　　行政法是以赋权、控权为核心的，一方面赋予行政主体行政管理的权力，此时各行政主体就成为了行政法的执法主体。另一方面通过为权力设定界限，规定实施的程序，保证行政权力行使时的规范性。由此可见，行政法的执法主体是行政机关，具有行政性。但是，对于行政垄断，反垄断法设立了专门的机构来规制，无疑是更有效的。行政法执法主体就是各行政机关，虽然有相应的程序制度保障其规范行使，但在行政法赋予行政主体自由裁量权的情况下，更多的都是要依靠行政机关自我约束，才能实现行政法依法、合理行政的立法目标。虽然整个行政系统是纵向设置的，行政主体要接受其上级机关监督管理，但是上级机关的监督却受到太多非法律因素的影响难以确保其公正性，对自己的下级机关难免不会出现照顾、偏私的情况。同时，行业行政垄断就具有自上而下的特点，很有可能上级机关就是实施该垄断的指示者。因此总的来说，行政法的实现除了司法途径就只能依靠行政主体的自律了。反垄断法的专门执法机构虽然也具有行政机关的性质，但是多数国家都赋予其一定的司法权力，使其具有更大的权力，处于更权威的地位，使其能对行政垄断居中裁判，在规制行政垄断上取得更好的效果。
　　3、执法手段
　　行政法的执法主体对行政垄断能采用的执法手段主要有以下两种：其一，为禁止行政主体对市场经济的不当干预行为而制定、颁布行政规范，即行使准立法权。其二，使违法的行政主体和实施行政垄断的主要负责人员承担行政责任，即行使行政制裁权。行政责任主要有通报批评、赔礼道歉承认错误、返还利益、恢复原状、撤销或纠正违法行政行为、宣布无效、行政赔偿等。除此之外主要负责人员还要承担赔偿损失、行政处分、身份处分等责任。行政垄断的决策与实施都是由具体的人员来操作的。因此这些人员应当对行政垄断行为负责，并且多数情况下都是行政人员为了满足自己的私益或小集团利益利用行政机关的名义实施的。因此对这些行政人员实行过错追责制对减少行政垄断有重大作用。在行政复议时，行政主体的上级机关同样拥有与反垄断法执法机构相同的行政调查权、行政强制措施等行政权力，并且也能在审查之后作出撤销或者维持行政行为、赔偿相对人损失的裁决。
　　三、我国行政法规制行政垄断的缺陷
　　行政法在规制行政垄断上起到了一般法的作用，规范行政权力的运行，为反垄断法规制行政垄断扫清障碍，提供良好的执法基础，但我国行政法存在以下几方面缺陷，使其不能很好地发挥效用。
　　1、过分依赖于行政主体的自律。行政法在行政体系内部设置了一个自律性的纠纷解决机制——行政复议机制，用过裁决行政行为的合法性、合理性。该机制虽然也能在一定程度上对行政垄断起到约束作用，但是该复议机关从某论文联盟http://种角度上来看却不是中立的。法定的行政复议机关一般是作出被申请行政行为主体的上一级行政机关。复议机关虽然作为被申请复议行政机关的上级具有权威性，但却会受到太多非法律因素的影响难以确保其公正性。
　　2、难以规制抽象垄断。行政法最大的不足就在于相对人不能对抽象行政行为提起诉讼，对抽象性行行政断没有提供司法机关的救济途径，在司法方面无法起到规制抽象性行政垄断的作用，而抽象性行政垄断比具体性行政垄断普遍、危害程度更大，更应当是规制重点。
　　3、诉讼主体具有局限性。司法诉讼是规制行政垄断最有效的方式，但它不仅不能对抽象性行政垄断进行审查，而且在诉讼主体方面也是具有局限性的。行政诉讼法第24条规定，能提起诉讼的只能是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人。因此，能对行政垄断提起诉讼的只能是与具体行政行为有直接的利害关系，但是行政垄断并不一定是直接作用于受害人。在某些情况下，行政主体会滥用行政职权为要扶持的对象提供比其它主体更有利的条件，如对某公司设置单独的优惠政策，或者强制指定其它企业与该公司交易，从而排斥其它市场主体的竞争，使这些市场主体的利益间接受到损害。在社会公共利益以及国家利益因行政垄断的实施受损而具体行政相对人利益没有受损害的情况下，是无法通过行政诉讼对行政垄断进行调整的。间接行政相对人在其竞争权以及经济利益受到损害的情况下无法提起诉讼，在社会公共利益、国家利益受到损害的情况下无人能提起诉讼，这将导致行政诉讼调整行政垄断的作用受到很大的限制。
　　四、行政法规制行政垄断的完善
　　1、完善行政程序制度。要建立规范的公正、依法行政的秩序必须将行政行为置于公众的监督之下，即将行政行为公开。其中听证程序是最有效、最重要的制度。这此程序中受行政决定影响的相对人能向行政机关陈述意见，对不利于己的决定提交证据，进行抗辩，使利害关系人能够行使其参与权、知情权与抗辩权，并且对行政行为进行有利监督。虽然我国有越来越多的行政法规范将听证程序纳入其中，但是能够进行听证的行政行为范围仍然较窄，没有建立一套明确、具体的听证制度，并且缺乏有效的制裁性措施，即没有规定未进行听证的法律后果。4这对行政行为的实施缺乏刚性约束。因此在今后的行政立法中，应将行政行为公开、听证等程序制度化，并且明确规定未实施该程序的法律责任，如可宣告该行政行为无效等。