优化第三部门与政府关系促进第三部门发展的策

伴随着我国经济的快速发展和社会的深刻变革，以承担社会公共服务项目形式活跃在政府与市场之间的第三部门如雨后春笋般崛起。第三部门是在我国改革开放有序推进、国家与社会关系的重新定位过程中成长起来的一支新生社会力量。党的十八大“要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”[1]再一次把第三部门的发展提到战略的高度。为此，本文以西方经济学“资源依赖”理论为视角，着眼于第三部门与政府之间的微观策略互动，探索了促进我国第三部门健康发展的途径。
　　一、从“资源依赖”理论看我国第三部门与政府间的资源互依关系
　　（一）第三部门与政府的资源互依关系
　　“资源依赖”理论认为，组织只有从环境中获取资源才能维持生存和发展，其中最为关键的资源要素有资金、人员、技术、信息、合法性支持等。而外部环境资源反过来也会对组织提出要求，继而产生组织的外部控制。在现实中，组织间的资源关系更多地是参与双方之间在资源上的相互依赖关系。因此，该资源对组织的重要性、组织获得以及利用该资源的效率、该资源的替代性来源多寡这三个因素在很大程度上决定了组织之间依赖程度的强弱。
　　对第三部门而言，它需要政府的资金援助、合法性、政策支持、垄断地位授予、政策参与渠道等资源。其中有两类资源极为重要，一是组织赖以运转的物质基础，主要包括资金、活动场所、人员、专业技术、管理者才能等；二是组织生存发展的制度基础，主要是合法性资源或符号性资源。
　　对政府而言，它需要第三部门的公共服务、合法性支持、政策参与等资源。政府依靠第三部门向社会提供公共物品和公共服务，一方面，满足社会的公共服务需求，维护其管理的合法性；另一方面，节约行政成本或提高公共物品与公共服务供给系统的效率。简言之，合法性支持、资金、公共服务是第三部门与政府资源互依关系的主要载体。
　　（二）第三部门与政府的资源互依关系严重不对称
　　政府与第三部门分别有着不同目标、结构和资源禀赋，在共同参与社会治理的过程中，二者互为“环境”，互相依赖。双方之间以目标序列匹配程度、关键资源控制强度、资源汲取渠道多元化程度以及相互施压的能力强度这四个变量互为转移，呈现出不同类型的关系模式。其中“权责对等的合作”是第三部门与政府都力图实现的理想模式。在这一理想模式下，第三部门能够获得政府的资金援助、合法性、政策支持等资源；政府则通过第三部门向社会公众提供高质量和高水平的公共服务和公共产品。
　　在我国的政治体制下，第三部门对政府的依赖还较强。各类官办型“广义”的第三部门的资金几乎全部来自政府，自主性较弱。而各类纯民间组织资金相当匮乏，政府提供资金支持的力度有限。根据相关调查的数据显示， 41.4%的民间社团的发展瓶颈是资金匮乏。[2]湖南益阳市160个市级社团中至少100个社团的注册经费达不到3万元，40%的社团几年来几乎没有开展过任何活动。[3]可见，无法获得充足、持续的资金支持是第三部门发展的瓶颈。政府“双重管理体制”所形成的制度性壁垒以及政府对民间组织的“控制型”管理思路，使得大部分第三部门基本是在法律意义上的合法性资源缺位的情况下求生存、谋发展的。
　　我国社会发展长期落后于经济发展，社会急需的公共产品和公共服务严重短缺，单靠政府满足不了社会需求。而相对于政府组织，第三部门在公共产品和公共服务提供方面具有以下独特的优势：一是政府对外采购公共产品的数量和质量都是难以度量的“软服务”时，选择第三部门有利于克服选择营利组织存在的“委托-代理问题”。因为第三部门一般不以营利为目的，具有“非分配约束”的特征。二是在对弱势群体或特殊人群如艾滋病易感人群、吸毒者、同性恋者、残弱者、青少年等提供服务时，第三部门因其分工细致、贴近服务对象等特点更具有效率。三是在提供服务时，能够有效地促进服务接受者和其他公众广泛参与，实行自我组织、自我治理。四是因第三部门具有较小的规模、扁平化的治理结构和灵活的运作方式等优势，使政府能够节约行政和管理成本，提高公共服务供给效率。然而，由于我国第三部门的发展要么因为“官办”而缺乏活力，要么因为缺少资金和合法性支持而能力不足，因此，就使得其优势难以得到充分发挥，也使得我国第三部门的发展长期滞后。
　　二、非对称互依关系严重制约了我国第三部门的良性发展
　　（一）政府对第三部门的“防范控制”优先于“扶持发展”的策略
　　在第三部门与政府相互作用的过程中，政府是二者在序贯博弈过程中的先动者，始终处于主导地位。政府对第三部门存在、发展的理性策略选择取决于两个因素：一个是政府的政治偏好、工作目标或效用函数，另一个是政府对第三部门的工具性价值判断以及对民间组织策略反应的主观预期。
　改革开放尤其是上世纪90年代以来，不断成长起来的第三部门，尽管在完善市场经济体制、扩大公众参与、转变政府职能、推进基层民主、改善社会管理以及推动公益事业发展等方面，确实发挥了非常重要的作用，但是，处于发展初期的第三部门良莠不齐，存在着发展方向不明、管理失范、合法与非法、营利和非营利目的行为并存等问题。在上世纪80年代末的政治风波、90年代初原苏联、东欧社会主义国家的政治演变，以及新世纪初许多发展中国家“颜色革命”等国内外重大政治事件中，各国激进民间组织或反政府组织的破坏性影响致使我国政府对第三部门始终抱有高度警惕的心态：即第三部门力量的壮大可能会削弱政府对社会的管理和控制能力。这种对第三部门潜在消极作用的判断预期使我国第三部门的发展受到了一定的限制。因此，政府对第三部门所选择的策略是“防范控制”优先于“扶持发展”。政府采取各种措施对第三部门进行控制，如颁布和修订第三部门登记注册、日常运转的管理法规条例，对其组建发展设置制度性壁垒；通过定期或不定期的全国性清 理整顿，延缓更多新的第三部门的登记注册；通过大力扶持各类政府主导的或带有“准政府性”的第三部门来替代民间的第三部门的社会功能，挤压其生存空间；严格控制对各类第三部门的资金援助等等。诚如顾昕教授所言：政府90年代以来加大对各类“事业单位”的扶持力度很大程度构成了中国民间第三部门发展的结构性制约。[4]
　　（二）第三部门对政府“自我节制”、“非制度化生存”与“自我异化”的策略
　　面对政府的防范控制策略，我国第三部门也从自身的实际出发，做出了理性的反应，采取了两种类型不同的策略：一个是那些已经取得合法登记注册资格和已经有业务主管单位、自筹资金能力较强、发展状况较好的第三部门，采取了“自我节制”策略。如在组织扩张、业务范围、运作方式等方面，有意识地放缓吸纳新成员的速度；严守“保持一致”这一政治底线，从事与政府政策相一致的业务活动；在参与政策咨询或试图从制度建设上影响政府时，尽可能保持一种积极参与的姿态而不是不合作姿态。另一个是那些“法外”存在但事实上已在运作的第三部门采取了“非制度化生存”和“自我异化”的策略。它们或者由发起人亲自发动内部成员积极开发自己的私人关系资源，通过寻找体制内“代言人”来获得组织的合法性资源。当无法得到接近体制的机会，必要的合法性资源不断减少甚至枯竭时，或者改变组织的公益性和非营利性目标转向营利性业务，或者通过其他违法性手段维持生存，从而异化为不提供公共产品和公共服务的非第三部门。
　　（三）非对称的相互依赖导致了权力结构的失衡
　　如前所述，政府和第三部门都掌握着某些为对方所需要的资源。政府掌握的是第三部门迫切需要的关键性资源：以政策法规、行政许可、官员默许、垂直管理体系为主要内容的合法性资源，以及以资金、场所、信息、技术为主要内容的物质性资源。在“强国家权力”（即在政策制定方面的垄断性权力）与“弱国家能力”（即相对较弱的政策执行力和基层治理、公共服务能力）越发出现“二律背反”的情况下，政府需要依靠第三部门力量来弥补自身在基层治理和公共服务方面能力的不足。此外，具有利益积聚和利益表达功能的第三部门在某种程度上可以起到缓冲和化解社会矛盾的作用，而第三部门在基层社会的威信和公信力有利于政府更好地加强思想政治、法律制度方面的宣传教育，增强国家对社会控制力。
　　但是，由于现实中地方政府片面追求政绩，政府职能转变不到位，对公共产品和公共服务提供的自觉性不强，因此，政府对第三部门提供公共服务的依赖很有限，第三部门潜在拥有的资源被政府漠视，双方的互动机制相对脆弱，形成了一种非对称性的相互依赖关系。而不对称的资源依赖关系必然导致权力结构的失衡。在与第三部门互动过程中，政府通过资金控制、行政干预等手段介入第三部门的内部决策和日常管理，使第三部门极度缺乏自主性，不得不采取非正常的自保措施。因此，非对称的资源互依和权力配置就成为制约我国第三部门发展的关键因素。
　　三、优化第三部门与政府的非对称依赖关系以促进第三部门发展
　　（一）加强第三部门与政府的合作
　　我国第三部门在合法性与资金来源方面对政府的过分依赖导致了自主性的缺失，在某种程度上使得政府的触角延伸到第三部门的自治活动中，第三部门很难进入公共服务领域并发挥其应有的作用和优势，进而降低了其对公共政策的影响力。因此，政府要转变职能，有选择地退出第三部门能够发挥作用的空间，放手让第三部门承担更多的公共服务项目，使其拥有更多机会发挥自身优势和作用。将第三部门纳入到与政府合作的政策制定和制度安排中。具体而言，第三部门与政府的合作主要包括“协同增效型合作、服务替代型合作”。[5]
　　1.促进第三部门与政府的协同增效型合作。协同增效型合作是指基于平等的地位和承担相应的责任，第三部门和政府提供各自的资源，共同努力实现双方单独都难以或无法完成的目标，以达到合作的效用。在这一合作模式中，第三部门与政府形成的是一种互补的、相对平衡的资源依赖关系，它们凭借各自的功能和优势树立它们在社会中的地位。如我国台湾地区的灌溉协会与当地政府的合作。我国台湾地区的灌溉协会是由当地农民组成、拥有管理自主权、在法律上拥有司法实体地位的组织，其主要负责灌溉系统的整体运作。而我国台湾地区政府对该灌溉协会主要采取的是财政支持的办法来帮助其完成相关的工程建设，并不直接对其进行管理和控制。基于此，我国台湾地区政府和台湾地区灌溉协会各自需要承担相应的责任，但又相互作用，共同努力以维持我国台湾地区灌溉系统的运转。
　　2.促进第三部门与政府的服务替代型合作。服务替代型合作是指政府将本该由政府提供但第三部门具有提供优势的一些服务领域转交给第三部门。在这种模式中，第三部门主要承担提供公共服务的角色，政府则转变为公共服务的监督者。从资源互依角度而言，这种合作形式是政府充分利用第三部门的组织优势和功能，把更多适合第三部门发挥优势的项目尽可能地让第三部门承担起来，并以此提高第三部门的公共服务提供能力。政府让渡的职能只是提供服务的部分而非政府责任，因此，必须有正规的合约来规范政府和第三部门的职能、责任和义务。比如服务替代型合作中的一种——伙伴性外包，就是提供服务的第三部门通过公开竞标产生的。作为合约双方的政府与第三部门之间是平等的合作伙伴关系而不是依附服从关系，因此，双方都有相应的独立决策能力；第三部门按合约接受政府提供的资金，同时按合约规定的规格和要求提供公共服务，接受政府或独立第三方的监督问责。
（二）优化第三部门发展的制度环境
　　1.推进第三部门的管理体制变革，尤其要废除第三部门的“双重负责管理体制”。在我国现行的管理体制中，民政部门负责第三部门的登记管理，主管部门负责第三部门的业务管理。这样的双重管理体制把所有的第三部门都置于政府的直接控制之下，使第三部门的独立自主性无法得到保证。因此，必须改革第三部门的双重管理体制，从原有的“防 范控制型”管理转向“培育扶持与引导规范并举型”管理；充分认识第三部门发展在改善社会公共产品和公共服务供给方式方面所能发挥的作用以及给社会稳定带来的正效应。只有这样，才能提高各级政府培育扶持第三部门发展的自觉性，充分尊重第三部门为社会提供公共产品和公共服务的权力。
　　2.改革现行的第三部门登记制度。从国际范围来看，主要有五种第三部门登记制度模式：第一种是所有第三部门都必须登记且对登记申请有严格的实体性条件（如新加坡）；第二种也要求所有第三部门都必须登记，但对登记申请无实体性要求（如印度尼西亚）；第三种要求部分第三部门必须登记（如英国）；第四种采取自愿登记原则，但规定只有登记的第三部门才能获得政府税收优惠（如美国、加拿大）；第五种不要求登记但强调事后追惩（如意大利）。笔者认为，鉴于我国人口众多以及第三部门数目庞大的实际情况，我国的第三部门登记制度适合借鉴第三、四种模式，即只要求特定类型和达到一定规模的第三部门负有登记的法定义务，其他第三部门则采取自愿原则，但是，只有登记过的第三部门才享有税收优惠权利。
　　3.完善相关法规体系。一方面，应积极、主动地为第三部门提供强有力的法律上的合法性资源支持，降低第三部门进入和发展的政策性壁垒；另一方面，依法规范第三部门的一切行为，为第三部门的良性发展提供法律保障。基于此，可以考虑出台第三部门基本法并注意以下几个原则性问题：一是必须充分考虑执法成本和可实施性。二是必须明确设定执法权限，尤其是执法性立法权限。三是应特别注意对非营利组织行为的规范和引导。四是必须在政府“管理”和公民“维权”两种立法取向上取得平衡。只有具备完善的法规体系，才能保证第三部门自身的正当性与合法性，提升其汲取合法性资源的能力，其生存发展“危机”才能得到有效的可持续的治理。[6]否则，大多数第三部门还会更深地卷入各种不规范乃至违法行为的“漩涡”，而不断走向自我“异化”。
　　【参考文献】
　　[1]中国共产党第十八次全国代表大会报告.坚定不移走中国特色社会主义道路夺取中国特色社会主义新胜利[R].2012-11-08.
　　[2][3]王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].社会科学文献出版社，2001.
　　[4]顾昕，王旭，严洁.公民社会与国家的协同发展——民间组织的自主性、民主性和代表性对其公共服务效能的影响[J].开放时代，2006，（05）.
　　[5]汪锦军.公共服务中的政府与非营利组织合作：三种模式分析[J].中国行政管理，2009，（10）.
　　[6]谢海定.中国民间组织的合法性困境[J].法学研究，2004，（02）.
　　（责任编辑：牟春野）
　　To Optimize the Relationship between the Third Sector and the Government
　　and to Promote the Development of the Third Sector
　　——From the Perspective of “Resource Dependence” Theory