论我国环境纠纷的ADR解决机制的创新

作者简介：张思杨，甘肃政法学院民商经济法学院硕士研究生。
　　中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-108-02
　　进入二十一世纪以来，我国经济取得了高速的发展，各项事业均取得了令世人瞩目的成就，并取得了“世界工厂”的称号。但同时，工业的迅速发展和城市的扩张与生态环境的承受能力形成了巨大的矛盾，伴随而来的环境污染与破坏已无法避免，引发的环境纠纷也日益增多，且矛盾冲突愈演愈烈，已经严重破坏了社会的稳定，针对此类纠纷，传统的诉讼解决方式已无法全面高效的进行及时的处理，环境纠纷ADR制度正在此时走入了大众的视野，起到了关键的作用。
　　一、我国环境纠纷概述
　　（一）环境纠纷的概念
　　环境纠纷也可被称为“公害纠纷”，这一说法起源于日本，是人们在对自然资源的利用和开发过程中产生的矛盾与冲突。目前学界并没有对环境纠纷确定一个明确的定义，本文认为，应从广义和狭义两个角度来理解环境纠纷的定义。广义上的环境纠纷指可能发生在所有适格的环境法律关系主体之间的由于环境权利与环境义务的分配产生的纠纷，包括民事、行政、刑事领域。而狭义上的环境纠纷仅仅指的是环境民事纠纷，发生在平等的民事法律关系主体之间，本文接下来主要探讨的是狭义上的环境民事纠纷。
　　（二）环境纠纷的特点
　　1.环境纠纷具有专业性。科学技术的快速发展给人们的生活带来了许多的便利，同时也带来了日益严峻的环境问题，科技进步的同时必然会产生附带的垃圾与废弃物，例如电子垃圾、化工厂排出的污水，在处理此类环境纠纷案件时，往往需要具有专业技术的人员或机构对背后所涉及的专业性原理进行鉴定和说明，但受害当事人一方往往只是普通的公民，并不具有这种专业知识，从而造成了举证方面的困难。
　　2.环境纠纷中双方当事人的力量对比不平等。在目前发生较多的产业型环境纠纷中，存在着双方当事人力量严重不平等的现象，加害方一般均是具有一定实力的工厂或企业，甚至可能会受到地方政府的扶持，相反，受害方则通常为普通居民，双方不仅在经济实力上存在着较大的差距，在专业技术的掌握上，收集证据的便利性方面，受害方处于一种明显的弱势地位。
　　二、ADR制度概述与环境ADR机制
　　（一）ADR的概念及特征
　　ADR（Alternative Dispute Resolution），也被称作“替代性纠纷解决机制”，最早起源于美国，我国长期致力于ADR制度研究的范愉教授为ADR所下的定义是：“对诉讼以外的其他各种纠纷解决方式、程序或制度的总称。”ADR最初主要用于解决劳动争议，如今已发展成为包括谈判、调节和仲裁及其派生形式在内的纠纷解决方法体系。ADR具有以下几个方面的特征：
　　1.程序上的非正式性。ADR具有简易灵活的特点，相对于诉讼程序的复杂性和高成本，这种特点凸显了ADR特有的程序利益，能够降低当事人纠纷解决成本，节约了司法资源。
　　2.形式的多样化。ADR具有较强的民间化性质，其机构的数量和覆盖面均有明显优势，同时，司法性ADR和行政性ADR各有特定的形式和适用范围，在功能上可形成互补。
　　3.纠纷解决过程的非对抗性。ADR以促成和解以及和平解决纠纷为价值取向，双赢与平和是其中最受到关注的价值，也是当代世界对ADR最为认同的优势。
　　（二）环境纠纷ADR机制
　　ADR机制运用到环境纠纷解决领域是在上世界60年代，当时在世界范围内科学技术发展迅速，尤其是工业技术的蓬勃发展，人类越来越依靠牺牲环境来换取经济增长，环境的破坏日渐严重，此时人们的环保意识逐渐提高，造成了环境诉讼爆炸式增长，而法院无法及时有效地处理如此规模的诉讼，而诉讼制度的局限性也在此时体现出来，由于诉讼程序的严格性，案件从受理到判决通常需要耗费大量的时间，长此以往环境纠纷案件处理的效率必然降低，降低了法院在群众心目中的公信力。环境纠纷又是一种新的纠纷形式，法律本身具有的滞后性决定了仅仅凭借诉诸法院以期解决纠纷并不现实，在这种背景下，环境纠纷ADR机制得到了迅速的发展。
　　环境纠纷ADR机制的出现对传统环境诉讼制度起到了很好的补充作用，由于ADR处理纠纷过程的平和性，对环境纠纷这种新型纠纷，更应该从维持社会稳定的起点出发来解决，考虑到当事人双方今后的关系维系，应该把消除对立作为解决纠纷的出发点和价值取向，与严肃的审判相比，非对抗性的ADR程序更容易使当事人在一种平和的氛围中解决，可以有效地缓解社会冲突，拓宽受害人寻求救济的有效途径。
　　三、我国环境纠纷ADR机制的现状及问题
　　环境问题已经上升为关系到国计民生的重要问题，国家在环境立法方面也体现出了政府处理环境纠纷的决心。最新的《环境保护法》修正案已经于2014年4月24日修订通过，将于2015年1月1日正式施行，最新的《环境保护法》针对备受关注的环境公益诉讼作出了进一步具体的规定，包括有权进行公益诉讼的主体等。在环境立法迅速发展的同时，与法律法规相配套的环境纠纷民间调解等其他诉讼外纠纷解决方式也一直存在并处于不断发展的过程中，具体来说我国环境纠纷ADR机制主要有以下几种：
　　（一）协商解决
　　协商是双方当事人在平等的基础上，就纠纷自行达成一致的解决意见，其实协商本质上是一种交易，双方当事人通过不断反复的协商过程，使双方最终能够在某些方面达成一致，使得纠纷得到和平解决。这种纠纷解决方式成本较低，故在现实中采用较多，但协商能否成功完全取决于当事人的意思自治，而污染者通常又不愿主动承担责任，协商的优势因此得不到很好的发挥。
　　（二）调解解决
　　调解是指在纠纷解决过程中介入中立的第三人，对双方进行劝说，促使当事人能够做出一定的妥协和让步，从而使纠纷得以解决的过程。目前我国针对环境纠纷的调解主要包括行政调解和人民调解。行政调解是指行政机关根据法律的规定扮演第三人的角色，对环境侵权案件中双方当事人针对的赔偿责任和赔偿金额进行调解，并作出行政调解书的调解方式。人民调解的主要组织形式是人民调解委员会，为我国特有的制度，根据自愿的原则对双方当事人进行调解，并达成调解协议。调解员通常情况下熟悉本地区的社会情况，可以采用更加灵活的方式解决纠 纷。
　　（三）仲裁解决
　　仲裁是指纠纷双方根据有关规定或双方协议，将争议提交到一定的机构，由该机构居中裁决的制度。我国目前并未将仲裁列入法定解决环境纠纷的方式，也没有专门的环境纠纷仲裁机构，但在我国的某些地区如上海、黑龙江已经开始进行环境仲裁的试探，但达成的仲裁协议仍不具有法律效力，使得环境仲裁处于一个尴尬的地位。
　　可以看出，环境纠纷的ADR机制在我国已经初步形成，但仍然存在着一定的问题。首先是缺乏多样性的ADR解决模式，仅仅依靠协商与调解已不足以应对日渐复杂化的环境纠纷；其次，非诉讼制度与诉讼制度未能形成良好的衔接，虽然ADR机制对环境纠纷诉讼制度形成了良好的补充，但协商、调解达成的协议通常不具有法律效力，协议的履行完全依靠当事人的意愿，也就意味着当事人完全可能推翻协议拒绝履行，最终仍将诉诸法院，不利于我国环境纠纷ADR的良性发展。
　　四、我国环境纠纷ADR机制的完善
　　（一）建立环境仲裁制度
　　如前所述，我国目前仍未将仲裁作为一种解决环境纠纷的法定程序，使仲裁具有的高效性、保密性、专业性等程序优势无法在解决环境纠纷中体现出来。首先，可在《环境保护法》中将仲裁明确规定为解决环境纠纷的其中一种法律途径，使利用仲裁解决环境纠纷有法可依；其次，根据我国目前国情来看，可并不急于建立专门的环境仲裁机构，因其成本太高，只需在现有基础上对仲裁机构加以制度上的完善，由普通仲裁机构负责环境纠纷即可；再次，基于环境纠纷包含的专业性，在选任仲裁人员时，应特别关注那些有着环境科学背景的人才；最后，在环境仲裁管辖问题上，应实行地域管辖，因环境问题的地域性，实行地域管辖更有利于现场的取证。
　　（二）设置专门的环境纠纷行政处理机构
　　这是全世界多数国家所采纳的做法，如日本的公害调整委员会，我国可以采取以下做法：在县级以上人民政府内部建立专门处理环境纠纷的机构，该机构有权对环境纠纷进行调解、作出裁定等行政处理，具体来说就是秉持着先调解的原则，工作人员积极从中斡旋，努力争取调解的成功，如调解失败则应立即作出行政处理决定，且行政处理决定应被赋予强制执行的法律效力，否则行政处理决定将会变成一纸空文，使群众对政府失去信心。
　　（三）赋予和解、调解协议以法律效力
　　除法院进行的司法调解外，法律并未赋予民间在处理环境纠纷时达成的和解、调解协议以强制执行的法律效力，使得和解与调解制度的功能受到严重的制约。和解或调解协议是当事人基于意思表示一致而达成的契约，故在不违反法律法规的强制性规定的条件下，应将和解、调解协议视为当事人之间缔结的合同，当事人应履行合同中约定的义务全面地履行，如有一方不履行或不完全履行时，另一方当事人可依据协议向人民法院提起诉讼，法院在全面了解情况后，应认定不积极履行一方当事人须承担违约责任，并同时以强制执行制度作为后盾保障。
　　（四）加强ADR与诉讼制度的衔接
　　在处理纠纷时我国同时存在着诉讼制度与非诉讼制度，但二者之间的协作不足导致了仍不能形成一套完整的纠纷解决体系，故目前应加强诉讼与非诉讼的衔接，使二者能够合理分工，形成良性“互动”，才能更好地处理环境纠纷。可以针对环境纠纷实行非诉讼先行制度，使ADR成为解决环境纠纷的法定前置程序，这样可使得诉讼的权威性加强，也可形成一套完整的纠纷处理程序，诉讼制度与非诉讼制度也得到了一个严密的衔接。
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