美国政府间事权、税权的划分及法律平衡机制的

　　美国的政府结构分为联邦、州和地方政府三级，各级政府依据宪法规定在各自的事权范围内，拥有各自的税权，三级政府间在税权行使方面依宪法或法律而为，各有侧重，但又相互补充和交叉，较好地实现了政府关系的平衡，有机地做到了税权与事权的相匹配。本文以美国三级政府间的事权和税权的宪法规定为基础，分析美国各级政府间税权之用税权即财政支出的特征以及联邦政府为平衡政府关系和解决地方政府财政缺口而采取的转移支付立法等制度，以期为我国央地间关系的平衡和区域间统筹协调发展提供一定的域外经验。
　　一、联邦、州与地方政府事权划分及特点
　　从图1中可以看出，美国各级政府间的事权划分具有以下特点：
　　一是，美国在宪法上单独列举出联邦事权，而未列举的残余权归各州和地方政府。美国1789年宪法的草拟者认为国家事务纷繁复杂，如求——于宪法中明白规定，不太可能。因此美国宪法及其修正案规定，联邦拥有宪法第1—4条所列举的“授予的权力”和根据美国联邦最高法院所作宪法解释而从授予的权力中合理引申出来的“默示的权力”，州拥有“保留的权力”。
　　二是，美国联邦政府的事权兼有专有权、禁止权和共有权三类。专有权即宪法规定由联邦独自行使，各州及地方政府绝对不能参与的事权；共有权则是各州及地方在联邦未行使该权力以前可以行使的事权，但如若联邦行使了该事权，例如对某一事项的立法，那么州及地方法律便失去效力。至于上图中所列举的禁止权，可以说是美国三级政府共通的，上图也只是列举了不同事项而已。研读美国宪法，我们会发现这种禁止也是列举似的，而且关于限制公民权利的禁止列举在美国至今为止发挥着重要作用，这体现了美国对公民人权的尊重和公民的权利意识。
　　三是，从三级政府的事权内容划分来看，联邦、州和地方政府都有着为公共服务、社会管理、公民的教育和福利尽职尽责的权力。无论是政府的专有事权，还是禁止和交叉事权，都划分的非常具体且事关公民生活所必需事项，其所带给读者的一个宗旨就是政府须为公民负责。这一宗旨在美国宪法中表现的尤为明显，因为美国宪法不仅具体列举了联邦的专有权力，而且对禁止事项也做了详细说明。对于州和地方而言，虽然宪法第十条修正案规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给人民行使之。”但并不是说州和地方所保留的权力可以毫无限制，相反地，州和地方政府的行为如同联邦政府一样都是受美国宪法所限制的，最明显的表现就是宪法对各级政府专有事权、禁止事项的划分。所以，可以说宪法上保留给州和地方政府的专有权是有限制的，仅限于一种“传统上完全保留给各州”的职能——即仅限于地区内的基础事务和公共事业，而不能无限制的扩大，由此也可看出美国各级政府在事权划分上泾渭分明又相互配合。
　　由此可见，尽管美国三级政府间的权力纷繁复杂，但整体上还是有序可循的，联邦政府的事权可以分为三部分，即维护国家尊严与安全、处理外交和国际事务以及促进经济发展和保持社会稳定。而州政府主要进行收入再分配、提供基础设施和社会服务以及促进本州社会经济发展。至于地方政府，则由于税收来源较少，所以其提供的一般仅限于本辖区之内的公共服务。图2可以更直观的反应美国三级政府中的各类事权所占比重，并且可以清楚的理解中央政府与地方政府事权的交叉范围。
　　二、联邦、州与地方政府的税权划分及特点
　　在美国，政府间的税权划分是以事权划分为前提和基础的，其税权体系也分为联邦、州、地方政府三个层次。三级政府都各自有自己独立的财政税收法律制度和主体税种，都有独立的课税权，各有自己的收人来源。但美国的分税制又不是绝对的，而是既分散又统一。
　　从图3可以看出，美国的税收体系是比较复杂的，呈现出分散又统一的特点。具体表现在：
　　1、税收立法坚持宪法至上原则。从美国的税收立法程序来看，在美国要开征新税是比较难的，特别是联邦政府要开征新税更是不易，它不仅程序极其复杂，而且还涉及到对宪法的修订。
　　2、税收立法权既散且广。从图表中就可以看出美国立法权分为联邦、州、地方三级。因此，在谈及美国的税收法律制度时，应明确是联邦的税收法律制度，还是某一个州或是某个县的税收法律制度，不可笼统地谈美国的税收法律制度，因为联邦税只能代表联邦，概括不了州税，某个州的税只能代表某一个州，而代表不了整个州一级的税。
　　3、强调联邦对州和地方的限制。从美国税收法律体系中就可以看出，联邦的税法可在各州实施且基本上起主导作用。《国内收入法典》明文规定的联邦税收有：个人所得税、公司所得税、社会保险税、消费税、遗产和赠予税、关税等。并且在联邦政府的税收收入中，个人所得税、公司所得税和社会保险税下面税种几乎是联邦税收收入的主要来源。
　　图4即表明这三种税几乎占据了联邦政府整个税收收入的90％以上。税收收入是联邦财政收入的主要来源，所以这三种税对联邦政府的重要性就不言而喻了。也是因为其重要性，联邦政府才凭借其雄厚的财力将这三项税种牢牢的抓在手中，从而从财政收入上对各州和地方进行限制。
统一是指美国各级政府都有各自的主体税种，在重要税种上实行的是三级政府分享税率的方式进行征收，而且税收的征收和管理都必须在宪法的规定范围内，不得与美国联邦法律相冲突。美国各州因法律体系的不同，而导致税收结构体系也不尽相同，但一般有销售税、所得税、财产税、遗产税、继承税、机动车牌照税等。其中以销售税为重，占全部州税收收入的43％。郡、市（镇、村）等地方政府在不违反宪法和州法的前提下，无需获得上级政府的批准或授权，就可以根据各地的经济发展水平、民众消费项目、地区资源利用情况以及职责履行的需要制定一些地方税收法规，但地方政府的税收收入对于整个政府的发展来说是远远不够的，地方政府的经济发展更多依靠联邦政府和州政府的补贴和扶助。这也为联邦政府对州和地方政府的转移支付奠定了基础。从图5中，就可以很直观的看出地方政府财政收入的这些特点。
　　三、宪法规定的事权决定着用税权的行使
　　在美国，各级政府一般不过多 地参与到经济建设和企业发展中来，各级政府在用税权的行使即财政支出方面更倾向于公共服务和社会管理，图6和图7就可见一斑。
　　图6反映，在联邦的总支出中，社会保障、国防、医疗保障占据绝大部分。而图7则反映州和地方政府更多的关注于辖区内的民众教育和医疗建设。结合图1、4、5，可以看出，美国政府间的事权划分、税收收入对政府财政支出的决定作用。由此美国各级政府的用税权即财政支出呈现以下特点：
　　首先，事权和税权的大小决定了财政支出的比重。图1显示了联邦作为中央政府不仅承担着巩固国防安全的职能，还具有保障整个国家公共服务和管理的责任。而州和地方仅偏居一方，其管辖的范围也仅限于地方公共事务，具体来说主要是教育。与此相适应，税权的大小也必定有所偏颇。而图3关于联邦、州和地方的税收体系也正好说明了这一点，联邦必定是税收收入的最大归入户，州和地方则通过主体税种以税率共享的方式取得一小部分税收收入权。在图5中，我们就可以看到2007年地方政府财政收入来源中，来自政府的补助就达到32.8％、税收收入也就是34.2％，可见地方政府收入来源是及其有限的，当然这也是与其职能相匹配的。图6和图7的政府支出结构显示，联邦政府在国防和社会保障福利方面的投入占据重要地位，而州和地方政府，因本身收入较少，所以在支出方面就倾向于地区教育，这正好符合其事权划分体系，由此可见，美国政府间的事权和税权大小决定了其财政支出的比重。
　　其次，从整体来看，侧重公共服务和管理。图6和图7直观反映了美国政府对社会福利和医疗教育等方面的重视，这也是美国良好社会保障体系的经济基础。
　　最后，从两图对比来看，联邦、州和地方政府在财政支出方面存在共同点，相互合作与补充，联邦政府主要从宏观出发，对教育、医疗保障和社会福利进行大范围的投入；州和地方政府则从微观人手，从州和地方实际出发，对这些方面进行具体操作，二者相互分工与配合，共同完成对国家公共服务和社会医疗保障方面的建设。
　　四、以转移支付法律制度来平衡事权与税权的不匹配
　　为了解决宪法规定的事权多少与税权大小不匹配的问题，即联邦政府在税权的收入权方面集中了财政收入的主要部分，而地方政府却因税权的收入权较小而无法开展地方事务，换言之，为了调剂联邦、州和地方政府之间财政资金的余缺，美国联邦政府向州和地方政府实行了财政补助和拨款制度。根据图4和图5，可以清楚的反映出美国州和地方政府的财政收入相对于联邦政府而言是非常少的，尤其是地方政府，政府的补助几乎占据了其整个财政收入的一半。所以政府间的补助对于地方政府来说是非常重要的。
　　美国的转移支付制度有明确的法律予以规定，以保证转移支付的公正和确定。如1972年《联邦政府对州和地方政府的财政资助法案》规定，联邦政府对州和地方政府的补助必须用于医疗保健、收入保障、教育和培训以及交通等项目，州和地方政府不得挪作他用；1974年的《国会预算法》规定，国会将通过“预算决议”，为政府拨款制定基本方向；1997年的《平衡预算法》规定了主要教育经费预算情况，计划到2002年全面消除联邦预算赤字。
　　1、一般性转移支付
　　一般性转移支付其中最为重要的是总额资助制度，其始于1972年美国国会通过的《联邦政府对州和地方政府的财政资助法案》，实质是上级政府根据法律规定的统一标准将一部分资金转移给下级政府，由其自由支配。该种补助根据各地财政收入、资源配置、市场需求、贫富差距等因素而有所不同。下级政府对该款项的使用不受上级政府的干涉，根据本地区的实际情况自主安排用途，充分体现了地区自治主动权。这种方式又称为“无条件收入分享”，其主要目的是弥补财政实力薄弱地区的资金缺口，均衡地区间的收入差距，实现地区问公共服务能力的均等化。但随着美国经济的不断发展，各地都出现了不同层次、不同方面的城市问题，如教育、交通、住房、医疗等等，而一般性的转移支付根本不足以应付，没有起到相应的效果。所以近年来，该种补助方式的地位不断下降，数额也逐年减少。
　　2、特殊性转移支付
　　特殊性转移支付包括专项补助和分类补助。专项补助是指上级政府对拨出的资金规定了使用方向和具体用途的转移支付形式。20世纪60年代以前，该补助是美国最主要的形式，大约占美国整个转移支付的80％左右。这类补助主要用于医疗卫生、社会福利保障、交通、教育、农业、环境保护、住房和社区发展。如图8所示，美国2008年度对州的转移支付中，民众的各种社会保障和教育方面的支付占有重大比重。但该补助项目繁多，设置重复、行政要求复杂繁琐，在一系列的补助中常常出现失灵和效率低下的情形。
　　但是，随着一些政府委员会提出的专项整合方案的实施，其高效率、高成效受到了政府的重视。联邦政府在拨款分配中也注意到“地方政府更了解其辖区范围内的需求和存在的问题，需要的是一个城市社区综合发展计划而不是单一项目的城市改造拨款”。因此，至1966年《公共法案》的颁布，联邦政府开始了以分类补助为中心的转移支付制度。分类资助的定义是“上级政府依据法定公式对一些特定领域进行的资助，下级政府对这类补助的使用拥有相对较大的自主权”，并且认为分类资助能够“简化项目管理，推动项目功能之间政府之间的合作，鼓励更广泛地参与和发挥地方政府的积极性与主动性”。分类补助把性质相似的补助项目合并为一个大的种类，联邦政府就这一大类拨付一定的资金，由地方政府自己决定其相应的用途和比例，这样极大地调动了地方政府的积极性，有利于地区经济的长远和均等发展。
　从美国政府间转移支付制度的发展演变历程来看，其转移支付充分结合了联邦与州事权和税权的划分。既通过补助来加强中央与地方间的联系，实现联邦政府对州和地方政府的宏观控制与调控；又给予地方政府自主决定权来实现本地区社会和经济的最优发展。
　　3、转移支付的确定条件——因素法
　　“因素法”是指联邦政府在确定拨款时，通常会对州和地方政府的财政收入、财政支出和其他关系系数进行预测与计算，以确保资助与需求达到一定程度的统一。计算财政收入时，需对该地区的各种税收种 类、税率、税基、税收减免、税收优惠以及其他非税收收入进行对比考量，从而测算出该地区的平均财政能力；而财政支出则需考虑地区总人口数、平均人口数、地区面积、公共设施建设情况、各种自然灾害所需支出及基础教育等基本公共需求，再结合财政收入计算得出该地的财政收入与财政支出的比值，确定是否需要政府资助、需要多少政府资助、哪些地方需要补助等等一系列相关问题；至于其他关系系数是指根据当地实际情况，为各地区所普遍接受的客观因素来确定，主要是考虑自然、文化、地方特色等，从而确保财政转移的公平性与准确性。
　　综上，通过分析以上8个图表，可以发现之间的紧密关联性——即美国联邦与地方的关系归根结底就是事权与税权的划分。具体而言：
　　第一，地方自治，三分事权。美国地方政府在联邦法律规定的事权范围内拥有充分的自治权，不受干涉的全权支配其财政税收收入。中央政府的拨款也是充分考虑地方自治的特点，大多实行一次性分类拨款，由地方政府自由使用。而美国各级政府大都是服务性政府，它们只需做好最基本的社会管理工作，不会过多干涉纳税人的经济活动，这使得纳税人更加积极的赚钱，缴纳更多的税收，各级政府各司其职地为其提供更好的公共服务。
　　第二，量事划财，三分税权。三级政府的税种分配和税收收入分配充分考虑了税种自身的性质特点和美国各级政府自身的职责范围。联邦政府承担了宏观经济调控和社会秩序维护的职责，与此相适应，其财政收入也应具有该方面的功能，因所得税在宏观经济调控和进行收入再分配、实现社会公平方面起着举足轻重的作用，此类税收应当主要由联邦政府统一征收。而州政府和地方政府偏居一隅，对本地区的资源配置了如指掌，主要承担着发展本地区公共服务和经济的职能。因此与地方资产、商品或服务有关的财产税和销售税应由州和地方政府征收。
　　第三，分享税率，统一财权。美国地方政府对联邦政府没有税收上缴义务，三级政府采取税率分享的形式来划分税收收入。联邦政府凭借其雄厚的财力收取税率较高的税收，而州和地方政府则收取税率较低的税收。不仅避免了政府间的重复征税，且与其事权相对应，使得物尽其用。
　　第四，转移支付，平衡财政。为弥补州和地方政府用本级税收收入冲抵本级支出的不足，美国实行自上而下的补助金制，即联邦对州和地方发放联邦补助金，以及州对地方政府发放州补助金，以此达到财政均衡。
　　五、美国经验对中国的启示
　　分析美国联邦和地方之间事权、税权的划分及其关系，对完善我国税权制度具有重大的意义。
　　首先，美国在宪法中对联邦、州与地方政府所担负的事权、为履行政府职能所划分的税权以及为平衡政府间收支而建立的转移支付制度进行明确的列举，不仅具有最高的法律效力，而且实用性极强。从我国的法律现状看，虽然《中华人民共和国宪法》第3条第4款规定“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，但其仅是一条宣示性的条款，并不具有可操作性，而中国事实上也并没有出台更细致、更具操作性的关于中央和地方事权、财权划分的相关法律、法规，大多是通过“决定”、“通知”、“复函”的形式来传达中央和地方之间的职能范围。由此也造成中央和地方在公共事务上职能不明、划分不清，从而滋生了行政行为的“错位”、“越位”和“缺位”现象。至于税权划分方面，更是缺乏法律依据。自1994年中央决定实行分税制以来，各种具体税种极少单独立法。从而造成税收征收方面出现重复征收，征收不明，滥征乱征现象严重。美国宪法对联邦事权和税权的列举和禁止，对州和地方政府事权的保留，都表明了美国政府依宪行为的基本精神和原则。只有明确政府和市场的基本分工、规范中央和地方的基础行为、界定中央与地方的职能范围，才能正确的处理好政府间的关系。
　　其次，具体到税收立法方面，既合理放权，又要科学制衡，杜绝“一收就死，一放就乱”现象。美国税权实行联邦、州和地方三级税制，州和地方拥有独立的自主权，政府一般不过多地参与到经济建设和企业发展中，各级政府的财政开支大多为公共服务和社会管理，因此，中央和地方政府的事权范围比较具体，税的征收和使用相对而言比较单一，有利于各级政府进行税收立法。而我国作为单一制国家，在税收立法权上，坚持“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”的原则，这与我国宪法精神相符。但也应适当放权，即在国家制订了统一的税收法律之后，允许地方针对当地的重大税种进行广义的立法。因为我国实行公有制为主体的多种所有制共同发展，政府不仅承担着公共服务，而且还要发展社会经济，这无形之中就增加了政府的事务管理范围，体现在税收方面自然就比较繁杂。所以适当给予地方在具体税种上的立法权，不仅可以分担中央政府的职能，而且还可以促进法律实施。
　　最后，进行政府间转移支付专门立法。政府间转移支付制度是旨在解决中央与地方财政之间的纵向不平衡和各地区间的横向不平衡、补偿超出地域的“利益外溢”和中央政府“加强国家凝聚力”的重要措施。究其实质就是一种财政补助，然而，这样一种重要的制度，在我国并没有专门法律予以规定，仅作为政府的一项财政预算加以提出，这无疑就加大了操作中的不确定性与不可预测性，为官员牟利提供了可乘之机，不利于经济社会的稳定发展。因此，可以学习美国，通过立法规范转移支付制度的运行方式和基本方向，确定转移支付应坚持的基本原则；对重要的项目，例如教育、社会公共服务等等通过立法的方式确定下来，以确保教育和公共服务资金的充足，防止转移支付资金的流失。