公权与私权的博弈行政分析

作者简介：钟宇，四川大学法学院2012级宪法与行政法专业研究生。
　　中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-001-02
　　一、公权与私权概述
　　私权在概念界定上往往容易被误解为保护私人财产权，其原初是指社会和经济生活中各主体所享有的的“私”的权利，不受公权力干预。其具体包括公民财产权和人身权以及企业的财产权和商誉权等。
　　所谓公权是指享有的主体是具有公民身份和这些公民通过民主的方式组织的国家。公权的存在最主要还是为了更好的保障私权。解决调私权之间存在的纠纷，通过法律手段和经济手段以及行政手段维护社会稳定，繁荣经济和提高公共福利。在一般情况下，公权与私权的利益取向是一致的，并不总是此消彼长和矛盾对抗的。只有在特殊情况下才出现冲突，故而公权与私权的和谐是完全能达到和谐状态的。
　　公权力存在是为了维护公共利益，私权利具有自身利益诉求。这就可能造成二者利益博弈的困境。典型的公民社会公权与私权是和谐的，从体制的角度来说，公民社会是建立在能很好规范公权的滥用，拥有成熟民族法治观念的经济和行政体制之上的。由于公民社会中的个体是是由具有民主精神、法制意识的人形塑的共同体。这也是市场经济的必然要素和应有之意。从这个维度来说，公民社会的建构可以充当公权与私权的调节器。
　　二、公权与私权不和谐的典型事例——城市房屋强制拆迁
　　（一）城市房屋强制拆迁现状
　　从宽泛的意义上来说，所谓强制拆迁是指具体的房屋拆迁机构执行房屋拆迁管理部门对被拆迁人房屋拆迁、安置补偿问题等未协功的行政裁决的行为，规范层面，《城市房屋拆迁管理条例》将统一拆迁的方式取消，明确规定房屋拆迁管理部门不得作为城市房屋的拆迁人。然而在具体的司法实践中，房屋拆迁管理部门常常在执行拆迁行为，又充当裁决者，从由直接行使政府房屋拆迁的管理机构，蜕变为拆迁人，所以房屋拆迁管理部门在房屋拆迁过程中成为了利益相关者。根据行政法的一般原理，这种模式违法了中立性原则，对公民的私权保护明显不利，从而使得房屋拆迁管理部门的裁决失去应有意义。很明显，房屋所有人在拆迁过程中沦为弱势群体，其受损权利不能得到自力救济，公权力又没有给予足够的保护，更有甚者受到公权力本身侵害。《城市房屋拆迁管理条例》的规定取消了自行拆迁行为，把所有因土地使用权转让的拆迁行为都规定在“强制拆迁行为”之中，该规定实质上为政府强力介入强制拆迁提供了法律理由。房屋拆迁过程中，社会管理者一般会本着公共利益的名义进行拆迁。从而为政府公权力介入公民的私权提供了规范指引。由于上述规范不符合限制公权保障私权的精神，是故在上述规范依据的指引下必然导致我国房屋强制拆迁实践乱象。
　　（二）城市拆迁问题凸显
　　最近以来，随着我国城市化进程的加快，城区改造，重大项目的落户，这就产生了大量需要拆迁的房屋建筑，而由此行为引起的法律纠纷的数量持续攀升，房屋拆迁案例占信访案例的很大比重。一些地方政府因强制拆迁的行为失当与群众严重对立导致基层官民矛盾持续“升温”。据媒体披露，房屋拆迁机构在拆迁过程中滥用职权，引起了群众强烈不满，甚至出现群体性事件。这极大影响了政府的公信力，不利于拆迁工作的开展，甚至影响地区稳定。
　　（三）强制拆迁中“公权”与“私权”的冲突的原因分析
　　在正常情况下，公权是为保障私权而存在，公权和私权也体现为利益一致性。然而，在城市房屋强制拆迁过程中，代表公共利益或者其它目的的公权与政府公民的私权之间存在冲突。在规范层面来看，《城市房屋拆迁管理条例》第16条，第17条规定可以说赋予了政府有关部门强制拆迁权，在具体实施过程中是以行政裁决的形式干涉了公民处置其财产的权利。许多地方政府在“政绩工程”的刺激下，没有考虑地区的经济水平，造成了拆迁补偿没有到位，损害了被拆迁户的权利，最终酿成恶性群体事件。
　　按照理想的法治国家模式，私权在法律机制的法律机制的保护下是能够对抗国家公权的。且有成熟的自律机制约束公权力。然而，为什么，公权与私权之间会冲突频出呢？究其原因可以归纳为如下。
　　第一，官民利益引导机制缺位。在强制拆迁过程中存在明显的利益博弈，因为在这个过程中主要存在政府的强制拆迁权，和公民房屋的财产所有权这一队权利。法治国家本应该保障公民的财产权，让公民更好的生活。可以说政府机构“经济人”属性能说明一些问题。在具体的执法过程中，房屋拆迁机构拥有房屋拆迁的正当行政权力，其存在是为了维护一个现实中更大的公共利益，同时，政府机构有时也有自己的利益诉求。且政府机构具有将自身利益合法化的制度能力，在这个过程中，没有适当的利益引导机制，这就产生了公权与私权冲突的现象。
　　第二，公权与私权的法律规范依据不合理。在《城市房地产管理法》和《城房屋拆迁管理条例》等法律法规中没有很好对这方面的法律法规进行完善。因此，从现有的规范依据来看，私权在法律中的重要性还没有完全体现，也自然不可避免出现一些失衡。
　　第三，政府滥用“公共利益”概念。由于“公共利益”是一个内涵和外延很难精确化的法律概念，对其进行解释就成了一个法律难题。根据行政解释的一般原理，一定层级政府机构具有解释的权力。很明显，在强制拆迁中，政府就在公共利益的名义采取行为，他们认为他们的拆迁行为是符合公共利益的，这个行为实质上政府是解释了他们自己行为的正当性，也解释了公共利益。在实践中，如果当事人各方严格的按照公正的规则进行讨价还价，而政府仅作为公正的裁判，对利益冲突作出不偏不倚的裁决，由此得到的结果，理所当然地增进了公共利益。但现实中，诸多政府机构强制拆迁行为美其名曰增进“公共利益”，实际上可能存在滥用自由裁量权谋求政府及其官员的利益。
　三、强制拆迁中“公权”与“私权”和谐的对策
　　在城市房屋强制拆迁中我们不难看出，这是政府和公民产生正面冲突的多发地带。且强制拆迁中的不和谐景象有愈演愈烈的趋势。因此，引导公权与私权趋于和谐化解 矛盾可谓是当务之急。笔者认为，下述方法可以缓解政府和公民的紧张关系，引导公权与私权的和谐。
　　（一）明确认定公共利益的标准
　　在法学领域，公共利益是一个十分重要的概念。由于各学者的视角，以及专业领域等不一，所以，现在理论界没有形成关于公共利益统一的概念。实质上也很难形成统一的概念。梳理法律规范依据，我们可以发现，在我国宪法第十条以及我国的《土地管理法》、《行政许可法》等法律中就有公共利益的具体规定。但是，这些规范依据中，不管是宪法中的规定，还是具体的法律中，“公共利益”都是一个不确定的法律概念，关于“公共利益”具体是什么，相关的法律都没有清晰表述。其模糊性给法律执行出了一道难题。具体的政府机构没有办法准确的去执行法律。
　　所以，在立法模式上概括说明公共利益的前提下，再具体列举那些事项是公共利益是可取的做法。具体来说，当出现新的一个情况，对这个事项的公共利益属性存有争议时，由权力机关（人大）来确定。当权力机关认为该事项属于公共利益，在立法技术上的做法就可采取增加法律规范中的列举事项来应对。把事关公共利益的判断权交给人民，因为这样做才符合人民是国家主人的民主要求。采取这种立法模式才能很好的将公权力和私权利统筹在既有的法律框架中。用法律的方法实现和谐社会的目标。
　　（二）建立公权与私权协调机制，提高私权的法律地位
　　叶必丰教授认为行政法是建立在公民与政府利益一致的公共利益本位论基础之上的，也就是说政府的利益与公民的利益一致才能实现良好行政，促进公民权利的实现。要实现这里所谓的一致，一方面就必须在政府之间建立一种信任的关系。另一方面，要允许公民很大程度的公共参与，建立听证，行政复议等制度。从而形成一种平衡公权与私权的机制。更进一步说，在今后的《宪法》修正案中，以及、《城市房地产管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》的修改中要切实明确私权的地位，对私权提供实在的法律保护。
　　（三）对相互抵触的法律条款进行修改，实现法治的统一
　　根据行政法的一般原理，无法律即无行政。这是行政法亘古不变的教条，可见，行政权力源于法律的授权，公权与私权的不协调可以看出法律之间存在冲突。从具体的规范依据来看《城市房屋拆迁管理条例》中第十六条和第十七条和《民法通则》，以及《宪法》的条文的规范意义不协调。根据法律的位阶效力关系，《城市房屋拆迁管理条例》作为国务院制定的行政法规不能和位阶较高的《宪法》、《民法通则》、《合同法》等规定冲突。这可以说是我国立法技术落后造成的后果。所以在今后的修法过程中修改整个法律体系中相关法条冲突的条款相当重要。
　　（四）对城市房屋强制拆迁规定严格的程序
　　法制程序化的本质是如何在相互抵触的各种规范间进行最佳选择，并使这种选择的决定具有正当性和约束的制度问题。行政程序的固有功能就在于能在过程中约束行政行为，防治行政行为恣意妄为。同时也能够让具体行政行为的实际参与者享有合理预期。为了避免政府机构对“公共利益”的界定以及对拆迁补偿等问题的规定可见其存在随意性大的问题。严格的程序可以有效避免这些问题。这些程序建议由法律明确规定。强化程序刚性约束能力，有效监督拆迁行为以及补偿行为，从而进一步保护被拆迁者的利益。
　　参考文献：
　　[1]王怡.论城市房屋拆迁中的强制权.南方周末.2003年9月11日.
　　[2]秋风.拆迁中的政府角色.南方周末.2003年10月23日.
　　[3]季卫东.法治秩序的建构.中国政法大学出版社.1999年版.