行政责任制度的中国进路的前景分析

本文选自《行政与法》2013年第1期，版权归作者和原杂志所有，仅供读者参考，请勿抄袭。　政府是现代社会最重要的组织。政府公共行政体系是国家重要的制度安排。美国政治家汉密尔顿说：“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须使政府能管理被统治者，然后再使政府管理本身。”［１］实践证明，统治者管理好经济社会并不难，难的是如何管理好政府，尤其是要让政府负起责任来。用责任的绳索捆绑住政府的权力之手的途径，就是约束和控制政府行政权力的各种措施和方法。
　　一、作为基本因素的行政责任制度
　　澳大利亚学者休斯认为，“任何政府都需要建立一套责任机制……对于任何主张民主的社会来讲，责任机制都是基本因素。这句话反过来说可能更有说服力，要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。”［２］因此，发展民主政治，建设法治国家，必须健全行政责任制度。
　　没有规矩，不成方圆，社会生活需要一套调整人们行为和社会交往的“规则”，这些规则就是各种形式的制度。没有制度，政府就无法运行。如果缺乏责任制度，就会导致混乱。波普尔认为，“社会生活最重要的方面—我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。甚至最好的人也可能被权力腐蚀；而能使被统治者对统治者加以有效控制的制度却将逼迫最坏的统治者去做被统治者认为符合他们利益的事。换句话说，我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。”［３］邓小平同志也指出，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［４］可见，就约束和控制权力而言，制度问题是一个具有根本性、全局性、长期性和稳定性的问题。
　　从治理机制上讲，在现代社会中，制度比人品重要。第一，由于信息不对称，在选用和招聘行政官员时，考试和面试等手段都不足以保证了解他的全部信息，包括其能力、品德等。因此，很难保证总是能把最优秀的人才选拔到公职岗位上来。第二，人性是复杂的，人品是容易变化的，权力使人堕落，这就存在着所谓的“道德风险”。一旦具备条件，官员就会机会主义行事，即使是人品好的人也难以避免。相反，由于人品好还可能让人们失去警惕，反而增加了不负责任的风险。在行之有效的制度中，严厉并有效的惩罚使品行不好的人也不敢轻易挺而走险，以身试法。否则，自利的个人就会毫不客气地滥用自己的权力，为自己争取更多的好处。
　　与人品相比，制度至少具有几个方面的优势：稳定的制度规则提供了正确行动的必要信息，规定了个人行动的报酬结构，给人们的行动以合理的预期；制度可以最大限度减少道德风险，如果制度设置合理，监督机制健全，执行有力，那么，不管什么人都难以逃避制度的惩罚，因而能维持一个最低限度的制度化要求的表现；制度规则长期稳定，不容易变动，不管来者何人，甚至无论其品性优劣，都一律照章办事，遵照执行，可以免除怒意、人情和关系等主观因素的干扰；从不信任任何人为逻辑起点，致力于防范错误行为。
　　在我国谈行政责任，更要注重的是制度建设。自古以来，我国就有根深蒂固的清官意识，将社会治理的希望寄托在个别官员的自我超越、自我克制之上。良好的治理结构的基础是一套公平、高效、负责任的制度体系，而决不可能是个别人的英雄主义。如果制度严密，能够防范、揭露和制止官员们小的错误行为，能够警醒和监督官员的错误倾向，就不至于让他们在错误的道路上越走越远。所以，要实现负责任的行政，必须建立行政责任制度。
　　二、行政责任制度的中国进路
　　（一）建立有效的权力制约机制
　　由于权力的利益性和能动性，一切有权力的人都容易滥用权力。麦迪逊认为，“如果人是天使，就不需要政府了；如让天使来统治人，也就无须对政府采取内外部的控制。”［５］面对易于腐败的权力，避免绝对权力及其恶果的方法，就是让它受到约束和制约，接受责任的束缚。
　　正确地行使权力要求有效的权力制约机制。有效的权力制约需要良好的制度规范。为此，我们可以从两个方面设计对权力的制约。其一，是以个人的权利限制国家的权力范围，即从保障公民的基本权利出发，划定政府权力不可逾越的绝对屏障。通过将政府的权力置于公民个人权利和利益所隐含的限制或制约之中，将普遍的公民权利作为制约和平衡政府权力的一种力量，实现对权力的制约，这是以权利制约权力的思路。这一思路的权力制约向度是自下而上的。其二，是对政府不同权力部门的制约和平衡问题。即通过对国家权力进行分工，使各个部门在各司其职的基础上，互相竞争、互相制约和互相监督。正如孟德斯鸠所说，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［６］只有将权力配置为不同的职位，这样相互之间才能够形成制约，从而防止行政人员的官官相护。
　　（二）权力和责任的适当配置
　　强调权力与责任的适当配置，是因为这两者在实践中具有分离的可能性，特别是监督乏力，权力不负责任的现象极大地损害着公共行政的能力，并导致权力滥用和权力腐败。权责配置意味着权力应与责任相适应，每一种权力均应与责任对等关联。根据权力的性质、种类的不同，确定相应的行动责任。每一个行政人员都必须对其所掌握和行使的权力负起责任来。在任何时代，不负责任的权力都是最危险、最糟糕的权力。而只有在权力与责任有机统一的时候，我们才完全可以放心地把权力交给一个人。无论是在法律上还是道德上，都不允许权力主体只行使权力而不承担任何责任的做法。
　公共行政责任的落实主要包括两个方面的问题。一个是以工作任务和职务设置为中心的岗位责任制，一个是以后果追究为内容的责任追究制度。权力与责任的适当配置，主要是从制度建构的角度来建立适当责任机制，为实现责任提供一个基本的制度基础；责任追究则是当错误出现之后进行制裁或惩罚的手段，责任的有效性通常需要保证责任追究落实到 具体的个人身上。
　　（三）责任落实的个体化
　　制度作为由人制定的规则，抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有强制性惩罚的制度是摆设。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较为理性。虽然人们厌恶制裁和惩罚，但触犯行为规范就要受到制裁，会使人类的合作行为维持在较高的水平上；而如果没有制裁机制，合作体系就难逃崩溃的命运。而且，有制裁的制度具有竞争优势，当惩罚不再适用时，制度也就失效了，也就不能对人们的行为起到约束和限制作用了。
　　汉密尔顿曾明确指出，“对法律观念来说，主要是必须附有制裁手段；换言之，不守法就要处以刑罚或惩罚。如果不守法而不受处罚，貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已。”并且，那些由法院和司法人员所实施的惩罚和救济，“显然只能应用于个人”。［７］惟其如此，制度对个人的行动才能发生实际的规范作用。这可以说是制度有效运作的基本条件。
　　在严肃有效的制度中，个人必须被设定为正式责任关系的基本单位。责任必须落实到具体的个人身上，才能确保责任的完全落实。在追究行为责任的问题上，　只有当个人是责任追究的终极主体的时候，才存在着真实而完全的责任。哈耶克指出，“为有效起见，责任必须是个人责任。在一个自由的社会里，不可能有某种一个组织成员的集体责任，除非他们通过协调行动已经使每人都各自负责。公共或分别承担责任都要求个人同他人相一致，因此就会限制每个人的权力。如果让人们共同承担责任，而不在同时规定一个共同的义务和协调的行动，结果便经常是无人真正负责。每个人都有的财产实际上是无主财产，那么每人都承担的责任就是无人负责。”［８］人的本性决定了如果不是与个人的利益相关，如果不需承担自己行动的后果，个人在行动时就不会做到应有的谨慎和节制。责任追究最后只有落实到单独的责任人身上，才能保证真正的责任归属。
　　（四）建立发达的信息机制
　　对权力进行监督，离不开充分的信息。但是，政府机关的信息垄断及其内在的信息保密倾向带来了控制行政责任的巨大难题。隐藏信息的结果使得行政过程中的失责或卸责行为不能被及时发现，难以受到有效的监督。因此，加强权力监督，控制行政责任，必须推行政务公开，保障公民的知情权。麦迪逊对公众的知情权曾经做过精辟的阐述，“一个人民的政府却不了解它的人民或没有渠道去了解它的人民，充其量只能是一出滑稽剧或悲剧的序幕，或者两者都是。知识将永远统治无知；人民要成为他们自己的主人就必须用知识的力量武装自己。”［９］建立在信息公开基础上的知情权是非常重要的。它是进行有效的权力监督、反对腐败进而实现行政责任的关键条件。
　　现代国家的通常做法是，通过信息自由立法来保证知情权。这不仅可以确立起复议的权利，还可以建立起一些强制性的做法，人人均需遵守。一般说来，信息自由法不但确立了公民获取信息的法定权利，而且还规定政府有义务为获取信息提供方便。同时，还应该有督察机关对信息公开的情况进行专门的监督。
　　通过大众媒体独立地发出声音来保证公众的知情权和对政府事务的关注，是保证政府负责任行动的一个重要的制度要件。与言论自由、出版自由等基本的公民自由或公民权利联系在一起，舆论监督有着为自己辩护的充分前提和理由。　虽然不是所有的政府或官员都会真心实意地欢迎舆论监督，但舆论监督却是现代民主社会的一个重要支柱，其价值是如何高估也不会过分的。在某种意义上，独立而自由的新闻媒体，就是评价一个社会的开放程度和自由程度的标尺。
　　就行政责任的主体而言，舆论监督的核心价值在于其信息公开方面的贡献。如果说信息保密是行政机关的一个天然倾向，那么舆论监督就是平衡这一倾向的积极的、有益的力量。因为，对于负责任的公共行政而言，最根本的方法当然是权力监督。而监督的基本条件就是信息，缺乏信息就无从监督。没有信息就不会有问责。信息就是权力，拥有它的人越多，就会有越多的权力得以分配。社会越是开放和透明，就越需要舆论媒体为公民提供各种有关政府行动的信息。新闻媒体通过将有关政府行动的信息传达给社会公众，将政府行动置于阳光之下，并形成压力或是对政府行为的某种舆论制约，就会成为平衡社会力量与政府力量的杠杆。
　　（五）行政伦理道德的完善
　　通过法律制度及其监督机制来约束行政权力，诚然是实现客观行政责任的根本途径，也是解决行政责任问题的常规性办法。但是，法律法规、规章制度不是完美的，常常会存在着某些漏洞。相对于人类行为的丰富性而言，规章制度不可能对行政人员的所有行为及其细节都做出预先的规定。因此，在法律制度无能为力的时候，就可以通过倡导和鼓励行政人员运用道德伦理来抵制权力滥用和权力腐败的诱惑，正确地行使权力。现时，在控制行政责任的问题上，受法律谴责的行为固然应当得到制止，但仅止于此是远远不够的。因为法律通常被理解为“不过是由社会根据广为接受的行为标准而建立起来的最低道德标准；而道德关怀则超出了这些最低的标准，去考察那些可能被法律接受但可能不符合某些道德准则和道德原则的行为。”［１０］这是因为，行政人员的某些行为虽然没有违反法律制度，却可能与社会的伦理道德格格不入。这就要求建立起某种道德标准来指导行使权力的行为，提供正确行使权力的内在保障。
　　公共行政不仅在行动，而且在建构社会生活，造就着人们的精神世界。“政府影响公民的性格，如公民的性格形成政府一样。”［１１］罗尔斯认为，“社会制度的形式影响着社会成员，在很大程度上决定着他们想要成为的那种个人，及他们所是的那种个人。”［１２］既然行政人员的一举一动都对社会道德发生广泛的影响，那么改善行政道德，提升行政伦理，就成为我们追求法治之外的唯一选择。伦理道德建设的内容主要包括，树立全心全意为人民服务的行政责任信念，明确现代行政理念和行政价值，提高服务公众和公共利益的主动性、积极性和自觉性，加强道德修养，提高行政人员的道德自律意识，重视和加强行政道德伦理的教育、宣传和训练，努力提高行政人员处理伦理冲突问 题的技巧和能力。伦理道德建设是一个系统工程，只有通过深入、细致而持久的努力，才能取得切实的成效。需要指出的是，行政道德建设本身也需要纳入到制度化和法制化的框架中来，进行系统的思考和建设。而且，　伦理道德规范只有在得到正式制度的支持之后，才能发挥更大的作用。
　　总之，发展和完善行政责任制度，防范权力滥用，遏制权力腐败，是我国政治体制改革的一个重要组成部分，是我国发展社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家的基本要求。
　　【参考文献】
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