简析行政监察制度中公众参与的必要性

　　论文摘要 “群众路线”是中国共产党最根本的工作路线，要求“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。基于我国行政监察工作主体——纪委、行政监察局“联署办公”的现实特点，“群众路线”也成为我国行政监察的一项根本工作路线、指导思想。学生近期在学习新公共管理、公私协力方面的知识，所以在对“群众路线”与我国行政监察制度的发展之间的关系进行思考时，自然的看到了新公共管理的影子和现实可能性。故而，从公众参与、公司协力角度对我国行政监察制度发展进行了一些思考。学生作此文之思路是：首先，以介绍行政监察本身的作用与功能作为逻辑起点;其次，通过引用社会学中“功能主义”、公共管理学中“行政环境”、制度经济学中“交易成本”三个理论作为视角，探讨行政监察制度建设、运行中公众参与的必要性;再次，融合“新公共管理理念”、“群众路线”作为行政监察中引入公众参与的理论基础和政治基础;最后，对我国行政监察制度进行实证分析并提出若干建议。

　　论文关键词 行政监察 公众参与 群众路线 新公共管理
　
　　一、何谓行政监察

　　行政监察，就是“国家行政机构内专门行使监督职权的机关，依法对国家行政机关、国家公务员行使行政权力的行为进行的监视和督察。” 行政监察作为国家行政管理体系中的一个重要组成部分，是政府的一种自我制约和内部监督，是实施有效行政管理的一个必不可少的重要环节。

　　二、何谓公民参与

　　公众参与，通常又称为公共参与、公民参与，“就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。” 公民参与源于古希腊雅典的直接民主模式，到十八、十九世纪表现为洛克与密尔提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观”、哈贝马斯的“公共领域”论点，直到 20 世纪中后期，公民参与才被广泛应用于行政领域，甚至改变了行政的运作模式——由行政主导演变为公民参与主导。
　　随着上世纪六七十年代以来新公共管理理念在全球范围内的扩散、新公共管理改革在多个国家的稳步推进，西方国家政府再造、行政管理模式的转变以及我国行政体制改革的深度与速度都在加强。其中，加强公民参与和实现行政民主化是其中的重要组成部分，也是新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。

　　三、在行政监察中的引入公民参与的必要性分析

　　从促进行政监察制度功能的实现出发，学生认为在其中引入公共参与，有必要性如下：
　　（一）功能主义视角
　　功能主义认为，社会是由在功能上满足整体需要从而维持社会稳定的各部分所构成的一个复杂的系统。 社会学家孔德、斯宾塞等人将社会整体看做一个有机体，按照达尔文“进化论”的理论，其中各社会因素、组成部分都具有其存在的意义，都对社会这个有机体的成长、运行、发展具有一定意义，起到一定作用。按照《行政监察法》第一条的表述，行政监察的功能是“为了……保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”，简言之，即为了促进行政权的有效实施。而行政权的实施，是以社会为客体，以社会成员、社会事务为承载体的，即其实施是为了社会有序运行、发展。公众作为社会的主体，其利益的实现即成为了行政权之功能的指向，也是行政监察功能的体现。故而，之于社会这个有机体整体而言，行政监察功能的实现应以公众为目的。公众参与是充分表达、充分实现公众利益的高效机制，因此，行政监察制度中引入公众参与是其功能实现的必要条件。
　　（二）行政环境视角
　　行政环境是行政管理学（公共管理学）中的重要概念，它是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，包括外部环境与内部环境。行政管理学认为行政系统是与外部环境密切联系的开放性社会系统，它适应外部环境需要而产生;在与后者的相互作用中，发挥自己的特殊功能，保持自己运行的和谐。全面考察行政环境，研究外部环境对行政系统的影响，对正确理解行政系统的建立原则、结构特点、运行方式、功能范围、发展规律与历史命运，掌握优化行政环境的正确途径和科学方法，提高行政管理水平等，都有重要意义。
　　（三）交易成本视角
　　学生认为，交易成本理论也可以用来对行政监察制度进行“成本——效益”分析。在行政监察制度的运行过程中，为完成交易（行政监察目标的完成与实现），至少需要人力、物力、信息、时间等方面的成本，而行政监察作为行政系统内部的监督制度，不能避免因“裁判员”与“运动员”之间的紧密关系而带来的在形式上、实质上的不利益。由于行政系统本身作为一个社会子系统，在其结构中，不仅有简单作为行政机关工作人员身份，以工作关系为纽带而形成的正式群体，也有因工作原因进而产生其他情感交流，而形成的以其他社会关系为纽带的非正式群体。非正式群体属于初级群体的一种，初级群体是一个相对较小，有多重目的的群体，群体间的互动式亲密无间的，并存在一种强烈的群体认同感。 其对于其所在社会（子）系统的运行具有正、负两种效应。因此，在行政系统内部进行行政监察制度的运行过程中，基于行政工作人员之间基于非正式群体成员身份的情感，将会对行政监察工作带来负效应，如包庇、监察力度弱、通风报信等。换言之，即基于非正式群体效应，行政监察制度的运行效益会降低。为降低行政监察人员与其他被监察人员之间形成非正式群体的概率，为抵消、减轻非正式群体效应对监察效益的损耗，必然要求在监
　　察成本方面进行“增资”——专门监察队伍的培养、专业监察技术的培养、监察周期的增长以及监察力度的加强。这些“增资”主要表现在人力、物力、时间、信息成本的大量提升上。行政监察制度自身的目标是“改善行政管理，提高行政效能”，而若其成本巨大，则必然被束之高阁，成为非常态、非常规运行制度。
　　行政监察制度运行中“交易成本”的降低，不能简单粗暴的从成本的量上入手，而应当从成本的承载者入手。即在不降低行政监察现有质量的前提下，于行政监察机关之外，引入其他主体参与行政监察活动的运行实施，从而使人力、物力、时间、信息等行政监察所需“交易成本”被其他主体承担，以此提高行政监察的效益，达到一定社会条件下的“帕累托最优”。
　　（四）新公共管理理念、群众路线指引下的行政监察制度
　　上世纪六七十年代以来，在新公共管理改革浪潮的推进下，“公私合作（公私协力）”模式逐渐成为了各国行政机关所采取的提供公共产品的主要手段之一，它具有降低成本、提高效益、促进服务质量的优势。而该模式在发展历程以及先进实践中更多的是应用在公共服务的提供方面，而在行政监察方面则无直接体现，究其原因，在于行政监察行为相较于公共服务及一般行政管理行为而言，有更强的行政性，难以让第三部门或者市场主体、社会组织承担，否则对社会秩序、行政管理秩序的安定性影响过大，也不利于行政决策、行政行为。
　　但是，究其实质，行政监察也是一项公共产品，与公共服务一样，对社会生活具有正效应。结合对行政监察制度运行的完全生命周期、运行方式的分析，行政监察并不完全排斥行政监察主体之外的其他主体的参与。在信息收集、日常监督、监察效果评估等非强权力属性方面，都可以引入其他主体与行政监察机关进行合作。从功能主义、行政环境理论、交易成本理论方面来审视，其他主体的参与，对行政监察效果的提升都有极大促进作用。
　　通过对“新公共管理理念”与“群众路线”的比较分析，我们不难发现这两者在一定程度上有其共同点——公众参与。虽然两者在参与程度的要求上有所不同，但究其目标，都在于提高公共管理（公共服务）的效率、效益，降低成本 。故而，二者在一定程度上，可以共同作为行政系统发展的指导思想，具有可融合性。“新公共管理理念”指导下的行政改革思路也适合“群众路线”指导下的行政监察制度发展需要，即可以满足上文所述三个必要性的要求。