试析警民关系危机与警察权威重塑思路创新
论文摘要 当前我国正处在由计划经济为特征的总体性社会向市场经济为导向的多元化社会转变，社会的不断进步和公民法制意识的不断增强使公安民警的执法环境发生了较大变化，与此同时不均衡的社会转型方式与尚未完善的社会资源分配体系与社会控制机制相互影响，导致社会越轨道德失范犯罪突增，警察作为“国家工作人员”中的特殊人员群体，其工作本身具有一定的特殊性和危险性，但其执法权威与群体威信正受到越来越多的公众质疑，暴力袭警、阻挠公务、恶意告警等事件频繁见诸报端造成警民关系的日渐对立与紧张。建设和谐的警民关系既是公安机关应对新时期公安工作的现实需要，也是重塑警察权威、保障国家秩序稳定的根本前提。
论文关键词 警民关系 警察裁量权 警察权威
一、问题的提出
2014年9月7日15时，江苏南通开发区发生一起因警察例行巡逻检查遭水果摊贩父子阻挠，并打砸警车且持刀追砍民警造成2名民警受伤的恶性事件；2014年10月27日晚，福州市公安局上渡派出所2位民警在查处电摩交通违法行为时遭车主无端拳打脚踢；2014年5月25日下午6时许，新洲徐古镇发生一起交通事故后民警火速赶往现场，但围观群众听信谣言交警是开车来打人，导致现场无关人员迅速聚集殴打协警民警并2次掀翻警车；2013年1月15日，江门市新会区睦洲镇南安村村民因不满镇镇府征地措施堵路维权掀翻警车上演“警民冲突”。可以看出，事件中警察往往扮演的是秩序维稳和常规执法者的角色，但结局又往往成为群众与警察之间的对立冲突，警民关系的持续冲突膨胀导致传统的警察权威日渐弱化，二者之间应有的执法者与服从者的角色关系正悄然发生变化，民众对警察处置事件往往存有偏见甚至会出现较为极端的反抗方式。因此，研究警民关系紧张背后的行为特征、文化心理、舆论影响等诸多方面因素，明确公安机关在警务工作中应有的行为模式与处置策略，对于规范警务执法、重塑警察权威、构建和谐警民关系也就显得十分重要。
二、警民关系紧张原因分析
（一）警察裁量权的异化和滥用
我国古代警察主要由军队、审判机关和行政机关共同行使，这与现代警察在职能称谓、权力构成、机构设置等方面均有不同，其功能和作用除了维护国家安全和公共秩序外还承担着维护私人利益的功能，因而“私刑普遍存在”。在警务执法过程中，涉及警告、罚款、行政拘留等行政处罚以及是否执行传唤、审讯、逮捕等具体措施时，警方在选择何种处罚方式、处罚幅度、约束形式方面均可以依照警察主体自行裁量决定，对相对人既可剥夺几日至数十日的人身自由，同时也能对行为人处以百元至千元不等的罚款。在警察裁量权的行使实践中，囿于警察权行使的强制性和单方性，公民在自身的人身、财产权益受损情况下往往难以得到救济保障，警察执法的公正性与合理性也就受到越来越多的公众质疑。
（二）媒体负面报道损害警察形象
近年来网络媒体和传统媒体交互作用借助于报纸、杂志、广播、电视、互联网、手机等多种媒介形式深刻影响着公民的日常生活，社会学家哈贝马斯认为，传媒的作用在于它为社会各阶层提供了一个发表意见、交流思想的平台。网络信息获取的不对称性加之网民“随大流”的心理使极具攻击性的谣言成为可能，没有完备的信息过滤机制和健全的媒体自律意识，媒体为追逐公众眼球获得经济效益肆意夸大事实捏造谣言，无故煽动公众情绪酿造警民冲突，无形中强化了公民对警察的不信任和执法工作的质疑。
（三）辅警队伍建设滞后，破坏警察公信
我国辅警制度的建立初衷是解决有限警务资源配置过程中警力不足的问题，客观来说，辅警对于提高警务工作效率、协助民警执法、维护社会治安等方面发挥了重要作用，但不能忽视的是，我国辅警队伍建设差异化现象严重，普遍存在着法律定位不清、职权授予不明、法律保障滞后等问题，我国关于辅警也并没有国家层面的立法，多见于地方法规和规章中将辅警定位为采用合同聘任制并在正式民警指挥和监督下从事警务辅助的工作人员，实务过程中辅警虽不是独立的行政主体，名义上并不具有执法权，但实际上在巡逻检查、接处警、纠纷调解、突发事件现场秩序维护等警务活动中辅警所做的工作与正式民警无异，过程中也普遍存在滥用公权、违规操作、损公肥私等问题。辅警的招录考核也同样缺乏统一的审查考核培训机制，招录的辅警思想素质、专业能力、政治纪律水平参差不齐，加之辅警职业本身“临时工”的特性，职业本身的压力与工作的不确定性相叠加，辅警的工作积极性大打折扣，普通群众一般难以分辨正式民警和辅警的区别，辅警问题最终损害的还是警察的权威和警务执法的公信力。
（四）其他非警务因素的干扰
我国公安机关主要致力于依法打击违法犯罪活动，维护社会稳定和保障民生，工作涉及信息收集、治安防范、人口管理、接处警办案等多项业务，伴随我国社会发展呈现出的不均衡性与多阶段性，城乡、区域、经济社会发展参差不齐，收入差距、身份歧视、利益冲突的不断加大导致一些人心理边缘化，成为违法犯罪的高危群体，警察在治安管理中处于公信缺失和被抵制的状态，警务执法的强制机制也决定了公安机关为维护社会秩序往往会将警察置于与人民对立的位置。同时公安机关过多参与非警务活动，地方政府在征地拆迁、劳资纠纷、民事上访等社会敏感事件往往会借用警力阻挠限制，一方面侵犯了公民权利，另一方面转移矛盾将警方置于群众的对立面使得警民信任感缺失，给警察形象造成难以挽回的损失；警察执法办案过程中也存在地方权力机关横加干涉、显失公平的情况，其根源在于公安机关财政经费受制于地方政府，执法环境混乱无序。公安机关的特性决定了其必须以国家强制力做后盾，可以依法采取治安行政强制措施和刑事强制措施，社会管理需要强制力量的介入，但社会也可能因为强制过度而难以维持正常的社会秩序。
三、重塑警察权威、构建和谐警民关系的对策和建议
面对纷繁复杂的社会治安状况，公安机关可以从以下几个方面着重解决警察形象难题，缓解警民关系紧张现状，以期更好地适应社会主义市场经济发展要求，适应警务工作需求。
（一）通过警务改革与制度创新实现警察裁量权的规范与法治
警察权威的实现建立在对社会运行机制本质认识的基础上，它的实现包括权威主体行为实施的合法合理性和权威客体的服从和认同，按照实证研究的成果显示，我国警察工作的大部分时间是用来处理纠纷、行政服务、秩序维护等事项，却很少将精力放在法律的执行保障和公众服务中的，当公安机关定位于“秩序维护、事态控制”的角色时，所采用的手段和方式不当也极容易造成警察执法权力滥用酿成警民对立，警察队伍的执法能力与法律素养也就无从提升。英国警察通过专业化警政运动的提倡，逐渐将警察任务限定于法律的执行，从而有效地避免了警察任务的过度扩张，进而有效地控制了警察裁量权的扩展。美国警察裁量权的控制是通过健全法律体系，完善司法审查制度，贯彻专业警政正当程序所达到，同时，社区公民通过参与机制介入警察策略的制定和对警察执法的监督，从治安秩序、生活质量等多方面达到对警察裁量权的控制和规范。实现警察裁量权的规范和法治的关键在于建立严谨系统的警察课责制度，即警察应当知晓其所享有的各项权力内容，在行使权力的同时必须对其行为做必要的说明和解释，借助警务内部执法过错责任追究制度和外部执法对象、公众媒体的监督实现警察机关的权力制约，从实践来看，警察裁量权滥用源于警察执法很大程度上与公民的权利自由有关，所依据的法律法规也多具有抽象性、概括性和宽幅性，如何做到行政执法的公平正义极大考验警察的执法艺术，因此因地制宜建立详实具体且具有地方适应性的警察裁量基准规范制度就显得十分必要。
（二）提升媒体公关艺术，做好舆论引导工作
观念是制度的先导，它体现为一种价值导向，观念也是制度贯彻的保障，没有制度参与者观念上的认同，制度根本无法得以实施。过去公安工作着重强调治安秩序维护和案件查处，缺乏对媒体公关的关注，但近年来媒体越来越强调其群众利益维护者和行政执法监督者的身份，加之互联网络低门槛、匿名性、受众广的特点极大地激发了广大网民参政议政，发表意见的热情，公安工作以其本身独有的特殊性和神秘性质受到媒体竞相追逐，“佘祥林”、“躲猫猫”、“俯卧撑”等警察不当行为成为媒体公众报道议论的焦点，警察形象危机处置不当将极大破坏警察公信，缺乏公众信任警务工作也将无从开展。做好舆论引导工作公安机关主要须做到“主动”、“合作”两点，主动是指公安机关应当建立主动观念，注重对社情数据的搜索整理和突发事件的应急预案制定，在事态还未扩大前通过权威新闻发言人发布信息覆盖谣传留言，尽可能平息事态，引导舆论走向。“合作”即公安机关应打破关门封闭状态，积极寻求与媒体、社会的合作协同，不可将舆论控制绝对化，要利用政府的主导地位和资源优势，与媒体建立互惠互利、相互依赖关系，主动接受其监督，通过合作最大限度的控制危机传播，占领舆论高地，在先期向媒体主动提供信息，利用媒体客观公正地报道事件事实。
（三）创新警察队伍管理，规范警务工作流程
我国的社会转型正从一个以计划经济为特征的一元性社会向以市场经济为特征的多元化社会转变，在这个过程中不完善的社会资源分配方式和社会调控机制将诱发和加剧一些诸如违法犯罪、信任危机、社会越轨等行为风险的产生，在这个转型过程中，我国的警务工作也将面临前所未有的挑战，推行警务改革，强化队伍建设使公安队伍向着更加制度化、法制化、规范化方向发展也就十分必要。主要表现在：第一，转变管理理念，强化服务意识。社会的不断发展进步要求政府从管理型社会向服务型社会转变，相应的，现代警务改革的一个方向在于探索建立以民意为导向的警务工作新机制，这也是解决现阶段社会管理难题，推动公安事业发展的必由之路。警察权威是执法权力与警察威望的有机统一，一直以来公安机关以管理者自居，特权思想严重，无形中导致了警民关系紧张。第二，强化基础培训，夯实专业技能。1998年公安部提出“公安队伍正规化建设”，管理幅度涉及组织、管理、训练、监督等体系，为适应当代公安工作多样化、差别化的挑战，公安培训工作也有必要针对性的通过分级、分层、分警种培训提升其警务理论水平和实战技能。第三，完善警务执法质量考评激励机制，通过制度化的绩效考核形式增强民警提升警务能力的紧迫感和自觉性，借助奖惩激励机制着力解决基层民警动力不足问题，提高基层民警的工资待遇和生活水平。
（四）规范警务辅助人员管理，推动辅警队伍法治化进程
在我国，辅警并不属于国家工作人员序列，在实际警务执法活动中以协助人员身份辅助在编民警工作，不具有行政执法权，其群体地位在法律中也并没有规定，近年来辅警在执勤工作中滥用职权违法乱纪现象屡禁不止，出现问题公安机关普遍的做法是将辅警按“临时工”对待辞退或进行处分的做法治标不治本，在各地警力不足现状下实现辅警权力规范化配置成为必要，推动辅警队伍法治化进程，重在通过法律规定界定辅警的权力界限，从而真正发挥辅警队伍在社会治安秩序维护中的作用。苏州市于2012年颁布实施《苏州市警务辅助人员管理办法》，《办法》对辅警人员招录、考核、管理、保障等项目进行了规定，但对辅警“辅助人员”的身份定位依然模糊，出现职权滥用现象政府与公安机关各应承担何种责任、受侵害人获得何种行政赔偿而非简单的开除处分在法律中也处于空白；其次，须完善对辅警队伍的考核管理，辅警多是公安机关根据需要聘用招录，须通过制度化的监督管理机制保证辅警严格依法办事；最后，因辅警人员经常要深入社区基层参与治安联防、排查走访等工作，对其进行经常性的教育培训以增强辅警人员的业务素质、组织纪律和专业技能，使其能够更为周全的考虑和处置问题。
（五）确立“有限警务”理念，科学用警、依法护警
公安机关必须提供社会公共安全保障，但这并不意味着所有社会安全管理服务工作都必须亲自去做，无限警务与有限警力之间的难题由来已久，需要做的就是改变警察“大包大揽”的警务工作模式，倡导实施公安机关主导下的警务模式多样化运作，最大限度地运用各种社会资源，形成公安先导、政府主导、群众参与、社会协作的“全民皆警”格局。未来非警务工作的一个方向就是通过激励、引导等方法推动国家机构、社会组织和公民个人参与到非警务活动中来，承担起必要的社会公共责任，使公安机关走出无限警务困境；同时，应全面提高警力的资源配置，要根据各地实际情况，因地制宜分配警种、岗位，依靠现代管理方式与科技支持优化警力资源配置，从而降低警务运行成本，最大发挥民警潜力；最后，应当充分考虑警察执法的特殊性与危险性，通过制度性的安排依法保障和维护人民警察履行职责。
四、结论
公众是警方获取信息的最佳来源，公众的支持和参与是成功实施警务活动必不可少的元素之一。为了减少和消除犯罪产生的因素，维护社会治安秩序稳定，警方必须与大众紧密结合，并密切合作，倾听群众呼声，听取群众意见，全面、审慎对待警民关系问题，借助警察行政裁量权的规范法治，公安媒体公关艺术，推进警察队伍建设与辅警法治进程等措施塑造新时期的警察权威，维系良好的警民关系，为顺利开展各项警务工作提供基础、营造环境。