试析如何推进设区市的地方立法权

　  论文摘要 十八届四中全会在新举措里赋予了“设区的市的地方立法权”，本文着重从地方立法权、地方立法权应坚持的原则、地方立法权应把握的几个问题三个方面，对设区的市当前如何行使地方立法权谈了一些个人观点，以便于更好地贯彻四中全会精神。

　　论文关键词 地方立法权 立法体制 立法工作

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八届四中全会提出，要完善立法体制，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。笔者就此谈几点个人看法，与各位同仁商榷。

　　一、关于地方立法权

　　地方立法权，是指省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会，按照法律授权在自己的行政区域内，根据市情和工作需要，在不与宪法、法律法规抵触的情况下，制定地方性法规的权力。设区的市行使地方立法权，目前主要依据体现在《中华人民共和国立法法》上。
　　较大的市是指省会城市、经济特区市，经过国务院审批同意的较大的市。截至1993年4月22日，省、自治区、直辖市共49个较大的市拥有地方立法权。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议在审议立法法修正案草案时，提出要将地方立法权扩大到全国282个设区的市。
　　在党的十八届四中全会上，提出要依法赋予设区的市地方立法权，进一步明确了地方立法权的施行范围。地方立法权的存在是中央和地方治理分工的需要。地方立法权是地方发挥积极性、更好履行治理职能的制度保证，有利于提升立法质量，降低立法成本和风险，促使设区的市积极进行制度创新。

　　二、地方立法权应坚持的原则

　　全国各地城市在区位、交通、气候、矿产等方面存在明显差异，历史人文、民俗习惯、思想认识千差万别，经济发展水平又非常不平均，即使是在一个省内，也会存在巨大的差别。在依法治国的大背景下，把立法权放到设区的市，能够真正有针对性地去通过立法的方式，解决各个地方所遇到的具体情况。但正是有了这些差别，行使地方立法权就更要科学严谨规范，应当坚持以下原则。
　　（一）必须坚持党的领导
　　习近平总书记指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”设区的市贯彻落实四中全会精神，行使地方立法权，至关重要的是必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是社会主义法治最根本的保证，更是设区的市行使地方立法权必须坚持的原则。回顾新中国法治进程，我们不难发现，正是在党的领导下，社会主义法治建设才有了一个又一个重大进展。特别是改革开放三十多年来，在依法立法、依法行政、依法司法等方面取得了巨大成就。因此，坚持党的领导，是对过去建设法治中国成功经验的全面总结，是对社会主义法治建设的一条基本经验。坚持党的领导已经载入宪法，立法工作更必须遵循。
　　（二）必须坚持科学立法
　　科学的根本在于尊重客观规律，立法的基础在于对实际情况的正确把握。设区的市要把调查研究放在第一位，对经济社会发展、法治环境、公民法律意识、普法状况有一个精准把握，打牢立法基础。要尊重和体现客观规律，在立法体制、工作程序、制度设计上，都要突出实事求是，以用为本，讲求实效。从笔者的切身体会看，立法的科学性核心是两点，一个是能操作、好执行，另外一个就是有效果。比如说出台一项鼓励大学生创业的立法，其中的奖励措施由谁申请、向谁申请、奖励额度是多少，办事的程序是怎么样的，时限是多少，这些都要规定清楚，让人一目了然，心中有数。
　　（三）必须坚持民主立法
　　立法民主是现代法治的基本要求。包括立法机关的成员具有广泛的代表性，立法程序民主、公开性，立法监督民主等等。笔者认为在立法决策、立法活动中，最重要的是始终尊重人民的主体地位，把人民当家作主的主人翁地位真正突显出来，使我们的立法真正成为维护广大人民群众利益的良法。另外，坚持民主立法，通过让更广泛的人民群众参与，既能征求到群众最关心的问题，也能直接收集群众的建议意见，最大程度地提高立法质量。
　　（四）必须坚持依法立法
　　行使地方立法权的重要前提依法来立法，应当说依法立法是依法治国的首要环节。依法立法首先要依宪立法。宪法是国家的根本大法，是所有法律法规制定的基础和依据，行使地方立法权必须以宪法为基础和依据，符合宪法的总要求、总方向，不能超越和突破宪法的原则、精神，特别是具体的规定，要做到内容符合宪法规定、程序符合宪法要求。行使地方立法权还要符合上位法的要求，法律创立的依据是什么精神、原则、标准，有哪些规矩、程序、要求，创立的法律是否侵犯了人民的权利，是否损害社会的利益？行使地方立法权还要符合省级地方法的规定。因此，设区的市要立法，其立法的精神和原则要有法律依据，其立法权限范围有法律依据，其立法程序规范要有法律依据，立法的合法性要由省级人大进行审查。

　　三、地方立法权应把握的几个问题

　　对众多大庆这样设区的市而言，要行使立法权，可以说是压力与动力并存，机遇与挑战同在。笔者认为需要做好以下几方面准备：
　　（一）要做好思想上的准备
　　十八届四中全会已经赋予设区的市地方立法权，作为设区市的人大常委会，不能坐等国家立法法的修改，要超前谋划，积极与上级人大联系，主动去谋划立法工作。要组织对本地区法规性文件、政策的清理，对经济发展、民生等中心工作进行调研，对群众关注关心的问题进行调查，为下一步立法工作做好准备。
　　（二）要做好人才上的准备
　　立法的专业性比较强，对人才的要求更高一些。据笔者了解，多数设区市的人大在立法方面人才储备是严重不足的。一般来说在各市人大机关设立的内务司法委员会，专职委员中司法实务出身比较少，具有法官、检察官、警察、律师经历的更少。多数地方的人大采取从人大代表中具备法律职业资格的人员中选择一些，以兼职身份充实到内务司法委员会中。但就是这些兼职委员中，对立法工作有了解，或者说对市内法律制定工作有了解的就更少了。国以才立，业以才兴。缺少立法工作知识方面的人才，这是目前设区市人大首先要解决的问题，以全力避免制定的地方法与上位法冲突，法规与法规之间冲突，法规内部冲突，以及类似事件的发生。建议近期可以从政法部门吸收高素质人才充实到立法工作者队伍中来。有条件的地方，可以邀请法律研究人员、律师参与立法。长期建议加强对立法者的培训，全面提升法律素养，提高参与立法工作的能力和水平。
　　（三）要做好制度上的准备
　　立法是一件非常严肃和庄重的工作，需要建立科学、严密的工作制度，重点是立法程序中的审议环节。一是明确人大常委会会议安排审议法规案的时间，原则上不能少于四小时，太短的时间很难讨论出个结果。二是将法规草案内容提前一定时间发给与会人员，方便这些人提前介入，或调研、或函询，或征求群众意见，保证审议质量。三是充分发挥好统一审议制度。立法法第六十八条第二款规定：“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”因此要明确统一审议的方式、内容，统一审议必须以委员会全体会议的形式进行，并建立表决制度。
　　（四）要做好公开民主的准备
　　《立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。但是如何具体体现，则没有法定的程序。应当说，人民利益和人民意志，无不要求地方立法体现民意，维护群众利益。这就要求在行使地方立法权时，必须增强立法的公开性。在确立立法计划、立法项目时，应首先考虑征求意见环节，包括相关的行政机关、服务对象和基层群众。法律法规在整个起草过程里，要注重倾听基层群众，尤其是弱势群体的意见，使他们的利益诉求得到充分表达。草案定稿后要及时公开，听取社会的意见和建议。
　　（五）要做好监督的准备
　　地方立法权的实质，从一定角度上看，也是一种利益或资源的再调整，这里涉及部门利益、群众利益，必须慎之又慎。作为公权力的一种，地方立法权必须受到限制，特别是要有必要并及时的监督，防止权力被滥用。纵观改革开放三十几年来实践，地级城市中，或多或少地都存在着地方保护主义，监督难度要更大。因此建议省一级人大在批准设区的市的地方性法规时，应当优先考虑把遵守立法程序、办理程序作为审查批准的硬性条件、刚性约束。
　　综上，设区的市行使地方立法权，要自觉适应形势任务的新变化，积极适应新常态，积极回应人民群众的新期待，在实践中增强地方立法的科学性、针对性和有效性，为城市的长久繁荣、快速发展架设起法治的快车道。